Seit Chinas Präsident Xi Jinping im Amt ist, hat China sein außenpolitisches Engagement deutlich verstärkt. Er startete die neue Seidenstraßen-Initiative und ließ die Asiatische Infrastruktur Investmentbank (AIIB) gründen. 2017 plädierte Xi auf dem World Economic Forum in Davos für den Freihandel, später trat er entschieden für das Pariser Klimaabkommen ein. Aber auch das selbstbewusste militärische Auftreten Chinas im Ost- und Südchinesischen Meer weist in dieselbe Richtung: China will mehr internationalen Einfluss. In diesem Zusammenhang spielt auch die G20 eine wichtige Rolle. 2016 richtete China den G20-Gipfel in der südchinesischen Metropole Hangzhou aus. Als Gastgeber hatte Peking das Recht, die Agenda weitgehend zu bestimmen.

Stärkung der G20 ohne Ausbau der Agenda

Seit längerem rufe China dazu auf, die G20, die ja in Reaktion auf die Weltfinanzkrise ab 2007 einen Bedeutungszuwachs erfahren hatte, zu einem Instrument für die langfristige globale Wirtschaftsplanung umzuwandeln, schreiben Heike Holbig und Sebastian Biba in einer aktuellen Studie des Hamburger GIGA-Instituts für Asien-Studien zu Chinas Rolle in der G20. China setze auf eine bessere weltweite makroökonomische Koordination, die Förderung eines offenen Welthandels und Reformen des internationalen Finanzwesens. Alle diese Ziele seien im Interesse der zweitgrößten Volkswirtschaft der Welt, die stark auf den Export und den Handel angewiesen sei, schrieben die Autoren.

Allerdings: "China hat wenig Interesse daran, die Agenda der G20 auszubauen", urteilen Holbig und Biba. Weder im Hinblick auf Themen, noch im Hinblick auf Zahl der Mitglieder. Als Frankreich auf dem G20-Gipfel von 2011 Themen wie globale Gesundheit, Arbeit und Agrarproduktion auf die Agenda setzten, war China strikt dagegen", so Holbig und Biba. "Ferner sieht die chinesische Führung sensible und kontroverse Themen wie globale Sicherheit und (Geo-)Politik bei der UN, wo China als ständiges Mitglied des Sicherheitsrates das Veto einlegen kann."

Keine Legitimität auf Kosten der Effizienz

Gegen die G20 wird oft ins Feld geführt, dass sie gegen das völkerrechtliche Prinzip der Kooperation verstoße. Es handle sich um einen exklusiven Club, der Entscheidungen fällt, die Länder betreffen, die nicht in die Entscheidungsfindung einbezogen wurden, so die Globalisierungskritiker. Das Legitimitätsdefizit könnte nur ausgeglichen werden, wenn die Teilnahme demokratischen Kriterien unterworfen, weitere Schwellenländer aufgenommen und die Entscheidungen transparenter gemacht würden. Doch, je größer der Club, desto weniger prestigeträchtig die Mitgliedschaft; und, je transparenter und regelbasierter das Forum, desto weniger Spielraum für flexible Problemlösung.

Beides will China nicht. Gerade der informelle Charakter der G20 ist für China ein entscheidender Pluspunkt. "Sollte das Legitimitätsdefizit der G20 tatsächlich angegangen werden, könnte das zu Chinas Rückzug führen", schlussfolgern Hobig und Biba. China würde sich dann verstärkt auf eigene Initiativen wie die New Development Bank der BRICS-Staaten oder AIIB konzentrieren.

Neue Weltordnung?

China glaubt, seine Interessen im Kreis der G20 in ihrer jetzigen Form am besten durchsetzen zu können, denn "im Format der G20 kann es mit den entwickelten Ländern, den USA, aber auch der Europäischen Union, auf Augenhöhe verhandeln", sagt Enrico Fels vom Zentrum für globale Studien der Universität Bonn. Und: "Die anderen Mitglieder wissen, dass es ohne China keine weltweite wirtschaftliche und finanzpolitische Steuerung geben wird."

Anders ist das im Rahmen der sogenannten Bretton-Woods-Institutionen wie Internationaler Währungsfonds oder Weltbank, wo China, trotz der Stimmrechtsreform von 2010, unterrepräsentiert ist. Aktuell sind die Stimmrechte in der Weltbank wie folgt verteilt: USA 15,85, Japan 6,84, VR China 4,42 und Deutschland 4 Prozent. Fels' Urteil dazu ist eindeutig: "China ist hier ein benachteiligter Akteur. Es hat nicht die Stimmenanteile, die seinem wirtschaftlichen und finanzpolitischen Gewicht entsprechen."

Langfristig ziele China darauf, ein internationales System aufzubauen, das nicht von den westlichen Industrienationen dominiert wird, glaubt Fels. "Es geht um eine Alternative zum Bretton-Woods-System, in der Multipolarität möglich ist, wo mehr Schwellen- und Entwicklungsländer in den Entscheidungsprozess einbezogen werden."

Noch ein langer Weg für China

Mit dem Amtsantritt von US-Präsident Donald Trump scheint eine derartige Umgestaltung der internationalen Ordnung wahrscheinlicher als je zuvor. Aus den USA sind verstärkt isolationistische Töne zu hören. Und die US-amerikanische Außenpolitik fährt einen Schlingerkurs. Das Vertrauen in die USA als Führungsmacht schwindet weltweit. China nutze die Gelegenheit, um sein internationales Profil zu schärfen. "Ich glaube, China hat mit den jüngsten Initiativen gezeigt, dass es bereit ist, eine Führungsrolle zu übernehmen", sagt Fels. "Aber der Punkt ist: Wer führen will, braucht Akteure, die ihm folgen. Die Frage ist also, ob die Länder der G20 und darüber hinaus bereit sind, China zu folgen. Und das sehe ich noch nicht."

Die USA sind nach wie vor ein attraktives Modell und haben ein weitverzweigtes politisches und wirtschaftliches Kooperationsnetz, sowohl in Asien-Pazifik als auch in Europa und der ganzen Welt. Außerdem müsse China sich ehrlich machen. Es fordere zwar den freien Welthandel, schütze aber zugleich den heimischen Markt und die eigenen Staatsunternehmen vor Konkurrenz aus dem Ausland. Eine globale Wirtschaftsordnung könne nicht auf doppelten Standards aufbauen.