Am Freitag waren es schon sechzehn Länder, die an dem Vorbereitungstreffen zur Migrationspolitik an diesem Sonntag in Brüssel teilnehmen wollen, Tendenz steigend. Was mit Deutschland, Frankreich, Italien und Griechenland begonnen hatte, wird inzwischen zum Großereignis. Ein Sprecher der EU-Kommission betonte dazu, die Einladung sei offen für alle - das richtete sich an die osteuropäischen Visegrad-Staaten. Die hatten schon mit Nicht-Erscheinen gedroht. Dabei geht es hier nicht um sie und ihren politischen Kampf gegen jegliche Einwanderung, sondern zunächst um die Lösung praktischer Probleme bei den Gastländern. Außerdem gilt: Je mehr bei dem Treffen mitmachen, desto schwieriger werden Einigungen.

Rücknahme von Migranten

Eigentlich sollte die Einladung der EU-Kommission Angela Merkel die nötige Deckung geben, um informell mit der italienischen Regierung zu reden. Sie wollte ausloten, ob Rom bereit wäre, Migranten von der österreichisch-deutschen Grenze zurückzunehmen, die vorher schon bei ihrer Einreise nach Italien registriert worden sind. Darum geht es nämlich bei der Forderung ihres Koalitionspartners von der bayerischen CSU. Innenminister Horst Seehofer hatte mit nationaler Arroganz so getan, als ob er Herr dieses Verfahrens sein könne. Tatsächlich braucht er dafür die Kooperation Österreichs und vor allem Italiens.

Der Versuch schlug schon im Vorfeld fehl. In einem Entwurf für eine mögliche Einigung war von einem "flexiblen Rücknahmemechanismus" für Migranten auf dem Weg nach Norden die Rede. Italiens Premier Giuseppe Conte bekam einen Wutanfall und drohte selbst mit Nicht-Erscheinen am Sonntag. Die Bundeskanzlerin musste ihn beruhigen und das Papier vom Tisch nehmen. Wie sie allerdings unter diesen Umständen die politische Erpressung durch ihren eigenen Innenminister beenden will, ist völlig offen.

Externe Lager als Teil der Lösung

Seit 15 Jahren geistert die Idee herum, Flüchtlingslager außerhalb des EU-Territoriums zu errichten. Sie galt immer als rechtlich, praktisch und moralisch unmöglich. Inzwischen aber ist der Druck durch rechte Populisten in Europa so gewachsen, dass sie plötzlich als rettende Lösung verkauft wird. Die Migrationsbewegungen sollen quasi ausgelagert werden. Und Ungarns Regierungschef Victor Orban fühlt sich in seiner knallharten Abschottungspolitik bestätigt: "Wir sollten uns auf die Fragen konzentrieren, auf die wir uns einigen können. Das sind derzeit zwei Themen. Das eine ist Grenzsicherung und das zweite unser alter Vorschlag, dass wir Hotspots außerhalb der EU-Grenzen einrichten sollten."

Tatsächlich stellte sich heraus, dass zumindest Österreich und Dänemark bereits inoffizielle Verhandlungen etwa mit Albanien aufgenommen haben, um dort ein Lager für abgelehnte Asylbewerber einzurichten. Und inzwischen ist auch in den offiziellen Diskussionsvorlagen der EU von "regionalen Ausschiffungszentren" die Rede, womit Lager außerhalb Europas gemeint sind, in die Flüchtlinge von der Mittelmeerroute gebracht werden könnten. Irgendwie soll dort auch über ihre Asylanträge entschieden werden. Von wem und nach welchen Regeln, ist völlig offen.

Die Krise ist so groß, dass inzwischen auch als anrüchig geltende Lösungen begeistert aufgenommen werden. Selbst wenn Flüchtlingskommissar Dimitris Avramopoulos betont: "Ich bin gegen ein Guatanamo Bay für Flüchtlinge. So etwas geht gegen unsere europäischen Werte. Es steht außer Frage und das ist auch nicht das, was wir diskutieren und was vorgeschlagen wurde. Die Genfer Konvention lebt und ist unser Leitstern." Allerdings fährt der italienische Innenminister Matteo Salvini in der nächsten Woche nach Libyen. Wenn er dort für die Einrichtung von Lagern werben will, kann er für die Bedingungen vor Ort nicht garantieren - was dem rechtsextremen Salvini wohl keine Probleme bereiten dürfte. Er hat inzwischen von Migranten auf Schlauchbooten vor der libyschen Küste als "menschlichem Fleisch" gesprochen.

Italien eskaliert

Es ist nicht nur Deutschland, dass durch seine innenpolitische Krise das Thema Migrationspolitik auf die Agenda der EU zwingt. Die neue Regierung in Rom, allen voran Innenminister Salvini, tut alles, um die Situation zu eskalieren. Nachdem vorige Woche bereits ein Seenotrettungsschiff nach Spanien ausweichen musste, hat Italien erneut für zwei weitere Schiffe seine Häfen gesperrt. Außerdem will Salvini NGO-Helfer verhaften, ihre Schiffe konfiszieren und ihre Rettungsaktionen unmöglich machen. Der - wie er sagt - "Taxidienst" übers Mittelmeer müsse aufhören.

Abgesehen vom Regierungswechsel in Rom, der neue scharfe Töne bringt, trägt die EU allerdings eine Mitschuld an der Situation: Über Jahre hat sie italienische Forderungen ignoriert, endlich die Dublin-Regelung über die Zuständigkeit der Erstaufnahmeländer zu reformieren. Ein Vorschlag sieht vor, Migranten oberhalb einer zumutbaren Grenze in der EU umzuverteilen. Dazu sagen nicht nur die Visegrad-Staaten laut "Nein". Auch Deutschland und andere Länder blockierten und verzögerten seit langem diese Lösung. Jetzt werden die politischen Rechnungen auf den Tisch gelegt. Die Dublin-Reform aber wurde wieder um ein halbes Jahr verschoben.

Einigkeit über mehr Grenzschutz

Geradezu begeistert stürzen sich die EU-Regierungschef auf den einzigen unstrittigen Punkt auf der Tagesordnung. "Wir sollten nicht weiter über die Verteilung streiten, sondern uns gemeinsam auf die Sicherung unserer Außengrenzen konzentrieren", sagt der österreichische Kanzler Sebastian Kurz, der Anfang Juli den EU-Ratsvorsitz übernimmt und damit die Themen im nächsten Halbjahr mit bestimmt. Er betont dabei auch, er wolle durch den Schutz der Außengrenzen das Schengen-Abkommen retten, das grenzenlose Europa aus den Zeiten vor Terror und Migration. In Skandinavien etwa sehen Regierungschefs bereits die Gefahr, dass diese glückliche Phase in der EU vorüber sein könnte.

Auf 10.000 Beamte soll die Grenzschutzbehörde Frontex anwachsen, auch die EU-Asylbehörde will man stark ausbauen. Diese Vorschläge gibt es seit Jahren, aber immer, wenn es um das nötige Personal oder Geld ging, meldete sich niemand freiwillig. Hier könnte zumindest die Bundeskanzlerin das Scheckbuch zücken und ihre Personalreserven aktivieren, um bei den europäischen Partnern guten Willen zu erzeugen.

Können Kompromisse Merkel retten?

Niemand erwartet ein Wunder von dem sonntäglichen Treffen in Brüssel. Bei der EU-Kommission schlägt man inzwischen die Hände über dem Kopf zusammen wegen der Bitterkeit des Streits, der tiefen Gräben und der chaotischen Vorbereitung. Und es wird vor zu hohen Erwartungen gewarnt.

Beobachter gehen davon aus, dass zunächst der Boden bereitet werden könnte für bi-, tri- oder multilaterale Lösungen in einzelnen Problembereichen. Erst in späteren Schritten werde man zu EU-weiten Einigungen kommen. Ob am Sonntag genug handfester Fortschritt erreicht werden kann, um den bayerischen Koalitionspartner CSU zufriedenzustellen, wird nicht in Brüssel und nicht in Berlin entschieden, sondern in München. Noch vor kurzem war nicht abzusehen, dass diese deutsche Provinzhauptstadt einmal Bedeutung erlangen würde für die Zukunft Europas.