Bei ihrem letzten Gipfeltreffen Ende Juni in Brüssel hatten sich die 27 Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union in einer langen und turbulenten Nachtsitzung darauf verständigt, eine Bankenunion zu schaffen. Der erste Schritt soll eine gemeinsame europaweite Aufsicht über Banken bereits von Januar 2013 an sein. Der Beschluss ist nur wenige Sätze lang, aber die Details, mit denen sich die Finanzminister der EU bei ihren Beratungen in Nikosia herumschlagen, haben es in sich.

In Irland und Spanien sorgen Banken, die auf faulen Immobilienkrediten sitzen, dafür, dass sich diese Staaten enorm verschulden müssen, um die Banken zu retten. Ließe man sie einfach Pleite gehen, würde wohl die gesamte Wirtschaft abstürzen. "Eine der Schwächen, die wir in der Euro-Zone sehen, ist diese Spirale aus zu rettenden Banken und wachsenden Staatsschulden", erklärt Guntram B. Wolff von der Brüsseler Denkfabrik "Bruegel". "Die Idee der Bankenunion ist es, diese Abhängigkeit zu durchbrechen. Es soll verhindert werden, dass Bankschulden zu Staatsschulden werden und am Ende gar der Staat Pleite gehen kann", so Wolff.

Gemeinsame Aufsicht nur ein erster Schritt

Die Europäische Kommission hat den Beschluss der Staats- und Regierungschefs jetzt in einen konkreten Vorschlag gefasst. Danach soll die Bankenunion aus einer gemeinsamen Aufsicht, einem Risiko- und Krisenmanagement, einem gemeinsamen Garantiefonds für Guthaben und schließlich einem Fonds für die Abwicklung von Banken bestehen. Die Risiken der Bankenrettung sollen auf der europäischen Ebene verteilt werden. Am Ende würde auch die Sicherung der Spareinlagen vereinheitlicht und europaweit organisiert.

Im Extremfall würden also deutsche Sparer für griechische Banken haften und umgekehrt auch griechische Sparer für marode Banken in Deutschland. Eine Vergemeinschaftung der Haftung wird noch dauern, denn bislang haben einige Euro-Staaten überhaupt keinen nationalen Einlagen-Sicherungsfonds. Die müssten zunächst aufgebaut werden, so der zuständige EU-Kommissar Michel Barnier.

Deutschland warnt vor überzogenen Erwartungen

Soweit die Theorie, denn diese Vorstellung der gemeinsamen Haftung löste bei Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble in Nikosia keine Freude aus. Er tritt in den Diskussionen massiv auf die Bremse und warnt davor, Erwartungen zu schaffen, die dann nicht erfüllt werden können. Schon beim ersten Schritt der Bankenunion - bei der Einrichtung einer gemeinsamen Aufsicht über die 6000 Banken in den 17 Staaten der Euro-Zone - warnt Schäuble, Gründlichkeit müsse vor Schnelligkeit gehen. Der Termin 01. Januar 2013 für die Kontrolle der Banken ist für den deutschen Finanzminister eine Illusion. "Da waren wir uns übrigens alle einig: Es ist nicht hilfreich, jetzt ein Datum zu nennen, das man dann vielleicht nicht einhalten kann", sagte Schäuble.

Das hat auf Zypern auch EU-Kommissar Barnier zugestanden. Er will in kleinen Schritten vorangehen. "Auch wenn es schwierig ist, glaube ich, es ist realistisch zu sagen, dass wir mit der Bankenaufsicht Anfang 2013 anfangen werden." Natürlich werde man nicht sofort alle 6000 Banken überwachen, sondern mit den Problemfällen beginnen. Erst dann kämen die system-relevanten Banken und "schließlich im Jahr 2014 sollten wir die meisten Banken in der Aufsicht haben", sagte Barnier. Für Bundesfinanzminister Schäuble ist aber klar, dass nur ein Teil der Banken wirklich zentral überwacht wird. Die große Masse kleiner Sparkassen und Genossenschaftsbanken soll unter nationaler Aufsicht bleiben.

Europäische Zentralbank als mächtige Aufseherin?

Nach den Diskussionen der Finanzminister in Nikosia blieb unklar, wo die neue Behörde zur Bankenaufsicht angesiedelt werden soll. Eine Mehrheit der Minister neigt zu dem Vorschlag, die Europäische Zentralbank in Frankfurt am Main mit der Aufgabe zu betrauen. Das deutsche Mitglied im EZB-Direktorium, Jörg Asmussen, sagte, die Zentralbank sei dazu bereit. Viele Details müssten aber noch geklärt werden.

Zum Beispiel muss sichergestellt werden, dass es zwischen dem bisherigen Geschäft der EZB und der Bankenaufsicht eine strikte personelle und organisatorische Trennung, die sogenannte "Chinesische Mauer", gibt. Denn zwischen beiden Bereichen könnte es zu Interessenskonflikten kommen. Wenn die Bankenaufsicht verfügt, eine bestimmte Pleitebank zu schließen, könnte das zu Verlusten bei der Europäischen Zentralbank selbst führen, bei der sich die Pleitebank verschuldet hat.

Umstritten ist auch, wie das Leitungsgremium der Bankenaufsicht zusammengesetzt sein soll: nationale Vertreter aus jedem Euro-Mitgliedsland oder lieber ein ganz kleines flexibles Team, wie es die Denkfabrik "Bruegel" in einem Gutachten empfiehlt. Und da ist noch die Frage: Wer kontrolliert die Kontrolleure? Das Europäische Parlament hat in einer Resolution in dieser Woche demokratische Kontrollen angemahnt und angekündigt, sich massiv in die nötigen Gesetzgebungsverfahren für die Bankenaufsicht einzuschalten. Sollte das konsequent geschehen, wäre der Termin 01. Januar 2013 wohl nicht zu halten, heißt es aus Delegationskreisen in Nikosia.

"Fundamentale Probleme" und viel Arbeit

Vor allem die Staaten, die mit ihren Banken massive Probleme haben, drängen auf eine schnelle Einrichtung der Aufsichtsbehörde. Denn nur wenn diese arbeitet, wird es Mittel aus dem Rettungsfonds ESM geben, um Banken zu retten. Auch das hatten die Staats- und Regierungschefs auf ihrem Gipfel im Juni im Morgengrauen beschlossen. Jetzt wird diskutiert, ob Banken, die der europäischen Bankenaufsicht unterstellt werden, zuvor saniert werden müssen. Oder sollen sie marode unter die Aufsicht gehen, um dann schon aus europäischen Töpfen auf Kosten aller Euro-Länder aufgepäppelt zu werden?

Die europäische Bankenunion muss nicht nur von den 17 Staaten mit der Gemeinschaftswährung Euro, sondern von allen 27 EU-Staaten einstimmig angenommen werden. Der schwedische Finanzminister Anders Borg sieht "fundamentale Probleme" bei der ganzen Konstruktion. Wieso solle die Europäische Zentralbank, die Hüterin des Euro, plötzlich als Aufseherin für schwedische Banken zuständig sein, die mit der schwedischen Krone arbeiten? Auch Großbritannien und Polen haben noch große Bedenken. Das Fazit von Bundesfinanzminister Schäuble nach den intensiven Beratungen auf Zypern: "Das heißt, da liegt eine Menge Arbeit vor uns. Das Ziel, eine gemeinsame Lösung zu finden, ist völlig unbestritten."