Nach der Finanzkrise 2008 mussten Banken mit Garantien aus den Staatshaushalten, also mit dem Geld der Steuerzahler, stabilisiert werden - das war in vielen Ländern Europas so, auch in Deutschland. Einige Staaten, wie Irland, Portugal, Spanien, Griechenland und jetzt auch Zypern, waren mit der Rettung ihrer Banken aus verschiedenen Gründen überfordert. Die Staaten drohten, pleite zu gehen, deshalb sprangen die Europäische Union und der Internationale Währungsfonds ein: mit Notkrediten, die am Ende der Steuerzahler finanziert. Auch wenn Banken selbst für ihre finanzielle Schieflage verantwortlich waren, weil sie sich verspekuliert hatten, mussten sie gerettet werden, weil niemand weiß, wie sich ihre Pleite auf das internationale Finanzsystem ausgewirkt hätte. Die Banken wurden kurzerhand als "systemrelevant" definiert.

Gemeinsame Aufsicht für "ängstliche Banken"

Diesen Teufelskreis aus Bankenrettung und daraus folgender Staatsverschuldung wollen die EU-Finanzminister brechen. Seit gut einem Jahr tüfteln sie an einer Bankenunion, einem gemeinsamen Regelwerk für ganz Europa.

"Denn unser Ziel ist es, Banken abwickeln zu können, ohne das Geld der Steuerzahler einzusetzen und ohne das Finanzsystem insgesamt zu gefährden", fasst Jörg Asmussen, Mitglied im Direktorium der Europäischen Zentralbank (EZB), den Plan zusammen. Die Bankenunion soll aus drei Teilen bestehen: Strenge Aufsicht über alle 8000 Banken in der EU durch die Europäische Zentralbank in Frankfurt am Main, eine gemeinsame Behörde zur Abwicklung von Banken und ein gemeinsamer Sicherungs- und Abwicklungsfonds, in den die Banken selbst einzahlen.

Für den ersten Teil konnte der irische Finanzminister Michael Noonan, der derzeitige Vorsitzende des Finanzministerrates der EU, beim Treffen in Dublin einen ersten Erfolg vermelden. Die Bankenaufsicht steht und soll Mitte 2014 die ersten 150 Großbanken in der EU kontrollieren, die über Grenzen hinweg Geschäfte machen.

"Das ist der große Fortschritt. Der große Block, eine gemeinsame Bankenaufsicht, ist jetzt geschafft. Der rechtliche Rahmen steht", sagte Michael Noonan in Dublin. Bis zum Juni soll das Europäische Parlament zustimmen. Die Bankenaufsicht wird bei der Europäischen Zentralbank angesiedelt.

Mario Draghi, der Chef der EZB, wird so auch Europas mächtiger Bankenaufseher und damit noch ein Stück einflussreicher. Draghi betonte in Dublin, die Bankenunion sei notwendig, um den Kreditinstituten wieder Sicherheit und Klarheit zu geben. Die Lage der Geldhäuser sei besser als noch vor einem Jahr. Völlig gesund ist der Bankensektor aber immer noch nicht. Die Banken in Südeuropa hätten zwar genug Geld zur Verfügung, würden es aber wegen der schlechten Konjunktur nicht verleihen, so Mario Draghi: "Banken sind verängstigt. Sie wissen nicht, ob ihre Kunden zahlen können und deshalb leihen sie ihnen nichts."

Geordnet in die Pleite nach europäischen Regeln

Die Finanzminister sind sich einig, dass die Bankenaufsicht ein erster Schritt ist, aber nicht ausreicht. Wichtig ist ein geordnetes Verfahren zur Abwicklung von Banken, also zur Auflösung einer zahlungsunfähigen Bank. Die chaotische Vorgehensweise im Falle Zyperns, die Kontoinhaber belastet und das Vertrauen in Banken erschüttert, soll auf keinen Fall ein Beispiel sein, sagte EZB-Vorstandsmitglied Jörg Asmussen. Je schneller eine Abwicklung von Banken in den EU-Mitgliedsstaaten einheitlich geregelt sei, desto besser, so Asmussen: "Die schnelle Verabschiedung der Gesetze ist nötig, um von Anfang an Klarheit über die gemeinsame Bankenabwicklung in Europa zu schaffen. Dieser Rahmen sollte von Anfang an auch das Bail-in und die Beteiligung der Anleger regeln."

Bail-in meint die Beteiligung der Eigentümer einer Bank und der Kontoinhaber an einer Abwicklung. Asmussen plädiert wie viele Finanzminister dafür, dass zunächst die Besitzer der Banken mit ihren Anteilen haften, dann große Anleger mit Guthaben über 100.000 Euro, dann ein gemeinsamer privat finanzierter Sicherungsfonds der Banken, dann der einzelne Mitgliedsstaat und erst ganz am Schluss der Europäische Rettungsschirm ESM, also der europäische Steuerzahler. Die genaue Rangfolge der Haftung ist aber noch umstritten. "Wichtig ist, dass den Anlegern vorher die Regeln des Spiels bekannt sind", so Asmussen. Diese Regeln sollten am besten 2015 stehen und nicht erst im Jahr 2018.

Viele Einzelfragen bleiben strittig

Umstritten ist unter den EU-Finanzministern auch noch, in welchen Fällen der Rettungsfonds ESM Banken direkt mit Finanzspritzen versorgen können soll. Spanien und Irland, die enorme Summen in private Banken gepumpt haben, möchten erreichen, dass der ESM diese Verpflichtungen rückwirkend übernimmt. Das lehnen Deutschland und andere Einzahler in den Fonds ab. Deutschland möchte auch verhindern, dass öffentlich-rechtliche Sparkassen für private Geschäftsbanken haften müssen.

Die Bankenunion ist rechtlich höchst kompliziert. Der zuständige EU-Kommissar Michel Barnier war zufrieden, dass er den ersten Schritt, die Bankenaufsicht, nach langem Tauziehen der Juristen jetzt fertig hat: "Weiter ist wichtig, dass die Bankenunion innerhalb der bestehenden Verträge der Europäischen Union eingerichtet werden kann. Das hatten die Staats- und Regierungschefs im Juni und im Dezember so verlangt." Finanzminister Wolfgang Schäuble bleibt aber skeptisch. Für ihn ist nicht ausgeschlossen, die EU-Verträge später noch zu ändern, um zum Beispiel die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank zu sichern. Vertragsänderungen scheuen aber einige Mitgliedsstaaten wie der Teufel das Weihwasser, da neue Vereinbarungen eventuell in Volksabstimmungen ratifiziert werden müssten - und ob die Bürger zustimmen, wäre höchst ungewiß.

"Das braucht noch viel Zeit"

Der Ökonom Guntram Wolff von der Denkfabrik "Bruegel" in Brüssel würde den EU-Finanzministern bei ihren Verhandlungen gerne Beine machen. "Wir brauchen eine Bankenunion, um überhaupt einen stabilen Euroraum und Wachstum zu haben. Da sind die Grundelemente jetzt auf dem Tisch. Das ist auch richtig. Ich hätte mir in den vergangenen Wochen einen etwas schnelleren Fortschritt gewünscht." Wichtig sei es jetzt, dass die Regeln zur Abwicklung maroder Banken schnell verabschiedet werden, so Wolff gegenüber der DW. "Bei der Abwicklung von Banken sind wir noch ganz am Anfang einer tiefgreifenden Diskussion. Ich fürchte, es wird auch noch einige Zeit dauern, bis wir da zu klaren Ergebnissen kommen."

Der nächste Krisenfall könnte schon bald vor der Tür stehen. Im Euroland Slowenien sitzen die überwiegend staatlichen Banken auf einer Menge fauler Kredite. Der slowenische Staat muss immer mehr Schulden machen, um seine Banken am Leben zu halten. Ob es Slowenien alleine schafft oder am Ende doch wieder Europa retten muss, ist noch nicht ausgemacht.