Cuando la canciller alemana, Angela Merkel, dio inicio hace un año a una inusual ofensiva diplomática, la guerra en el este de Ucrania se agravaba de manera dramática. El Gobierno de Kiev informaba sobre decenas de víctimas en combates contra los separatistas prorrusos. La canciller y el presidente francés, François Hollande, viajaron primero a Kiev y a Moscú, y luego a Minsk, la capital de Bielorrusia, donde el 12 de febrero de 2015 se firmó una declaración luego de un maratón de negociaciones. Se la llamó Minsk 2, ya que el primer acuerdo de cese del fuego firmado también en Minsk, en septiembre de 2014, se cumplió solo durante pocos meses.

Representantes de los separatistas, de Rusia, Ucrania y de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) se pusieron de acuerdo en Minsk sobre un catálogo de 12 puntos que podría traer la ansiada paz. Un año más tarde, el acuerdo está a punto de fracasar porque los puntos principales no se cumplieron.

Cese del fuego y retiro de armas

Ya el primer punto contiene el núcleo del acuerdo: un “inmediato cese del fuego”, que hasta hoy se ha cumplido solo en parte. Si bien el número de víctimas se redujo fuertemente y no hubo nuevas grandes ofensivas, casi todos los días se suman más muertos. En algunos lugares, como en lo que fue el aeropuerto de Donetsk, continúan las luchas como si Minsk II fuera un trozo de papel sin valor alguno.

El retiro de armas pesadas de la llamada “línea roja” entre las tropas ucranianas y los separatistas se convirtió en un objetivo difícil de realizar y sigue demorándose. Todavía no ha podido cumplirse. Observadores de la OSCE siguen registrando violaciones al acuerdo por parte de ambos bandos.

Intercambio de prisioneros y amnistía

A más tardar cinco días después del retiro de tropas también debería haberse concretado el intercambio de prisioneros. Pero en el documento, sin embargo, no se habla de “prisioneros” sino de “rehenes y personas detenidas ilegalmente”. El intercambio prevé el principio de “todos a cambio de todos”. En realidad, los prisioneros son intercambiados muy lentamente y en pequeños grupos, en medio de discusiones sobre quién debe ser o no liberado. Los separatistas quieren que Kiev libere a más de mil personas –la mayoría de ellos civiles- que están en prisión preventiva acusados de separatismo.

Para intercambiar a todos los prisioneros, los separatistas piden una amplia amnistía, que fue contemplada en Minsk 2. Si bien el Parlamento de Ucrania aprobó una ley de amnistía en 2014, esta perdió validez, y aún no está claro cuándo se aprobará la próxima. Muchos ucranianos rechazan una amnistía para los acusados de crímenes graves entre los separatistas. También el presidente de Ucrania, Petro Poroschenko, dijo que “no habrá una amnistía total”.

Controles fronterizos y retiro de combatientes extranjeros

Desde el comienzo de los combates en el este de Ucrania, en la primavera boreal de 2014, el Ejército ucraniano trató de recuperar el control de la frontera con Rusia, que consiste en una zona de cerca de 400 kilómetros de largo. Kiev culpa a Rusia de que a través de esa frontera llegan armas y combatientes a las filas de los separatistas. Por eso, cerrar la frontera es una de las demandas centrales del Gobierno ucraniano. Minsk II prevé un restablecimiento de los controles ucranianos, pero bajo ciertas condiciones, solo luego de las elecciones municipales en los territorios dominados por los separatistas, y después de que se haya llevado a cabo la reforma constitucional en Ucrania. Pero Kiev quiere que, ya antes de las elecciones, se cumpla con un cese total del fuego y que la frontera sea controlada al menos por observadores de la OSCE. Aún no tienen acceso libre a la frontera, a pesar de que eso figura en los acuerdos de Minsk.

Tampoco se ha cumplido con el retiro de Ucrania de todas las asociaciones extranjeras y de soldados mercenarios. Rusia niega que su Ejército nacional esté combatiendo en Ucrania, pero Kiev cree que lo sigue haciendo. En Kiev se está llevando a cabo un juicio contra dos oficiales rusos que fueron detenidos en mayo de 2015 durante combates en el este de Ucrania. Ambos afirman que son voluntarios.

Reforma constitucional y elecciones

Como punto central de Minsk II rigen los acuerdos sobre una reforma de la Constitución ucraniana y más tarde la realización de elecciones en los territorios separatistas. La reforma debe garantizar una autonomía fáctica de dichos territorios. Eso significa, entre otras cosas, que la administración local ejerce influencia sobre el nombramiento de jueces y fiscales, y que las llamadas “milicias populares” se legalizarían. Además, Ucrania se compromete a financiar los territorios separatistas, algo que no hace hasta el día de hoy.

La reforma constitucional es, naturalmente, el mayor problema para Kiev. En agosto de 2015, los comicios estuvieron marcados por protestas violentas. La segunda vuelta decisiva se debería haber realizado hace mucho tiempo para que la reforma –según lo acordado en Minsk- entrase en vigor hasta fines de 2015. Sin embargo, se pospuso hasta fecha indefinida. Los observadores en Kiev explicaron que en el Parlamento no se obtuvo la mayoría necesaria. Además, Ucrania todavía debe aprobar una ley exclusiva para los territorios separatistas, y tampoco se sabe cuándo lo hará.

Dado que esta evolución era previsible, los jefes de Gobierno de Ucrania, Rusia, Francia y Alemania se pusieron de acuerdo en noviembre de 2015 en prolongar las medidas hasta el año 2016. Hasta ahora, ambas partes juegan por tiempo. Pero sobre todo Kiev está cayendo cada vez más bajo la presión de sus socios occidentales para que ponga en práctica las controvertidas reformas legales aun cuando Rusia y los separatistas no cumplan con su parte del acuerdo.