Dentro de las fronteras de la UE, en el espacio Schengen, las personas y los bienes pueden moverse libremente. El acuerdo entre los 26 Estados Schengen, que incluye a la mayoría de los países de la Unión Europea, tiene como objetivo beneficiar a las empresas y a los ciudadanos. Apenas hay fronteras abiertas entre otros países del mundo.

Existe una clara normativa que determina cuándo y cómo un país Schengen puede introducir controles temporales en sus fronteras. Hasta hace unos años, esto solo sucedía en fechas previsibles, como eventos deportivos o conferencias políticas. Portugal, por ejemplo, llevó a cabo controles fronterizos durante la cumbre de la OTAN en Lisboa. Dinamarca, durante una conferencia climática en Copenhague. 

Seis países hacen controles a largo plazo

Pero "desde septiembre de 2015, algunos países han utilizado todos las posibilidades legales del Código de Schengen para ampliar los controles fronterizos", señala el experto en migración Yves Pascouau, el principal asesor del Centro de Estudios Europeos, con sede en Bruselas. "Eso nunca había sucedido antes", añade.

Austria, Alemania, Eslovenia y Hungría introdujeron controles en otoño de 2015, debido a una "gran afluencia de personas que buscaban protección internacional". Fue la primera vez que se citó la migración como una razón para llevar a cabo controles fronterizos.

Poco después, fueron seis los miembros de Schengen que comenzaron a introducir controles por períodos de tiempo más largos. Austria, Alemania, Dinamarca, Suecia y Noruega utilizaron la migración como razón para hacerlo. Francia fue el sexto país que introdujo controles fronterizos por primera vez en París, en noviembre de 2015, alegando amenazas terroristas. Hoy, cuatro años después, todavía hay controles en estos seis países. Y se vuelven a prolongar a partir del 13 de noviembre de 2019, por otros seis meses.

"De 2015 a 2017, hubo una base legal para estos controles", dice Yves Pascouau, quien tiene un doctorado en leyes de migración de la UE, "pero desde entonces ya no están fundados". El artículo 29 del Código de Fronteras Schengen es la base legal para controles de más de dos meses. Está destinado a casos en los que "la persistencia de graves deficiencias en los controles fronterizos externos... pone en peligro el funcionamiento del espacio sin controles fronterizos internos".

Duración legal de controles: máximo dos años

Esta norma pretende ser el último recurso en el caso de que un país en el margen del espacio Schengen no pueda proteger sus fronteras exteriores y, por lo tanto, ponga en grave peligro a otros Estados miembros. Permite la reintroducción de controles de hasta seis meses, con la posibilidad de prorrgarlos "tres veces como máximo, por un período adicional que no exceda los seis meses". Es decir, una duración total máxima de dos años. Actualmente, los controles se han llevado a cabo por alrededor de cuatro años.

Esto no significa que la Policía controle todos los pasaportes de las personas que cruzan la frontera. Por ejemplo, Alemania monitorea solo algunos de los pasos fronterizos hacia y desde Austria, y lleva a cabo una vigilancia aérea más intensiva en el área alrededor de las fronteras. El Gobierno sueco dejó sistemáticamente de verificar la identidad de todos los viajeros en la frontera sueco-danesa en 2017. Sin embargo, comenzó a usar controles aleatorios y sistemas de vigilancia automatizados.

Decisiones políticas, más que legales

Si un Estado miembro desea invocar el Artículo 29, existe un procedimiento específico: el Estado solicita a las instituciones de la UE que recomienden controles fronterizos. El Consejo de la Unión Europea, compuesto por ministros de los países de la UE, emite entonces tal recomendación y los Estados miembros la cumplen. Esto es exactamente lo que sucedió en 2016: el 12 de mayo de 2016, el Consejo de la Unión Europea recomendó a Austria, Dinamarca, Alemania, Suecia y Noruega que extendieran sus controles durante seis meses.

La razón fue una investigación en las fronteras exteriores griegas, que mostró las deficiencias en la seguridad fronteriza. Grecia recibió un catálogo de medidas para mejorar la situación. En los próximos meses, el Consejo extendió sus recomendaciones sobre controles fronterizos hasta noviembre de 2017, cuando se alcanzó el tiempo total máximo permitido por la ley actual.

Desde entonces, los cinco países han continuado con los controles bajo su responsabilidad nacional, debido a "la situación de seguridad en Europa y amenazas de movimientos secundarios persistentemente fuertes". Francia nunca recibió una recomendación del Consejo, pero continuó llevando a cabo controles fronterizos, señalando la " continua amenaza terrorista", dice Yves Pascouau.

"Ahora nos hallamos en una situación puramente política, no en una legal ni tampoco basada en hechos", subraya el experto. "Debería haber una evaluación legal apropiada de la situación actual o tendría que cambiarse la normativa", afirma. La Comisión Europea u otro Estado miembro teóricamente podría solicitar al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que investigue el asunto. Hasta ahora, eso no ha sucedido.

Desacuerdo por los plazos

Cuando se preguntó a la Comisión si los controles fronterizos actuales son legales, la Comisión se refirió a los artículos 25 y 26 del Código de Fronteras Schengen sin explicar, sin embargo, cómo se aplican a la situación actual. Los dos artículos aportan el marco fundamental para la reintroducción de controles: solo en circunstancias excepcionales, hasta 30 días, renovables hasta 6 meses, a menos que tenga lugar una situación, según el Artículo 29.

Alemania fue el primer país en reintroducir los controles el 13 de septiembre de 2015 y ha tenido, desde 2006, la mayor cantidad de días con controles fronterizos de todos los Estados Schengen. El ministerio del Interior (BMI), que es responsable de los controles en las fronteras alemanas, dijo a DW: "Los límites de tiempo del Código de Fronteras de Schengen se refieren, en opinión del BMI, a cualquier reorganización individual de la reintroducción temporal de los controles fronterizos internos". Esto significaría que, con cada prolongación semestral, se restablecerían, desde cero, los plazos establecidos por las normativas del Acuerdo de Schengen.

El Parlamento Europeo no está de acuerdo con esta interpretación. "Creemos que esta es una decisión política, no legal", dice la eurodiputada Tanja Fajon, quien escribió el Informe de Posición del Parlamento sobre los controles fronterizos. "El Código de Fronteras Schengen es claro para nosotros: hay un límite superior absoluto de dos años, que solo puede agotarse si una evaluación identifica deficiencias que ponen en peligro a todo el espacio Schengen. Estas condiciones no se aplican actualmente, y las del Artículo 29 han expirado".

Justificaciones de Alemania: flujo migratorio (ilegal)

El Parlamento condenó oficialmente los controles en mayo de 2018. Tanja Fajon cree que se han convertido en un asunto ideológico: "Cualquier reintroducción de controles fronterizos en el pasado se asociaba con medidas específicas que debían implementarse para aliviar la situación. En la actualidad, somos capaces de revisar a todas las personas que cruzan la frontera, los controles siguen ahí".

La impresión en el Parlamento es que la Comisión no quiere llevar a los Estados miembros ante los tribunales. "A Alemania, Francia o a la Comisión no les interesa cambiar este estado de cosas, porque pueden hacer lo que quieren y la Comisión no tiene que actuar contra ellos", dice. Yves Pascouau está de acuerdo: "Políticamente, nadie podría imaginarse que la Comisión vaya a tomar medidas contra un país como Alemania".

Además de la cuestión de la legalidad, el Ministerio del Interior alemán dijo a DW que los controles fronterizos fueron ordenados por razones de "política de migración y seguridad". Tras una breve solicitud de junio de 2019, explicaron los factores en los que basan su decisión. Citan el número "aún demasiado alto" de entradas no autorizadas al país, así como los traficantes de personas detenidos en la frontera entre Alemania y Austria, el número de solicitudes de asilo y el "considerable potencial de migración en la ruta del Mediterráneo oriental".

Según las estadísticas sobre delincuencia de los últimos años y los informes de la Policía alemana, muchas de estas cifras han descendido por debajo de los niveles de 2014. En Alemania, se registraron un poco más de 30.000 entradas no autorizadas al país en 2018, un valor equiparable al de 2013 y 2014. El número de solicitudes de asilo ha disminuido de manera similar, al igual que el de traficantes de personas capturados.

Sin acuerdo a la vista

Este es definitivamente un tema de debate político: ¿La situación actual todavía justifica los controles fronterizos internos? De cualquier manera, la pregunta se plantea en Bruselas: ¿Cómo debemos proceder con la normativa Schengen? En vista de los desafíos de los últimos años, está previsto revisar las disposiciones de Schengen.

En septiembre de 2017, la Comisión propuso una enmienda del Código de Fronteras Schengen que, entre otras cosas, debería extender la duración máxima de los controles a tres años. El Parlamento Europeo, por cu parte, pretende endurecer las normas existentes para que el máximo absoluto sea de un año y cualquier prolongación más allá de seis meses requiera una evaluación por parte de la Comisión.

Por el momento, parece que las posturas no son compatibles. "Las negociaciones se han estancado", advierte Tanja Fajon. "La nueva Comisión podría incluso retirar la propuesta actual, que en nuestra opinión, sería una muy mala señal", afirma y prevé: "El futuro del espacio Schengen es sombrío."

(rmr/rml)

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