Wacana pilkada tak langsung yang memindahkan hak memilih kepala daerah dari rakyat ke DPRD, kembali mencuat setelah Presiden Prabowo Subianto menyatakan dukungannya pada Desember 2025 dalam sebuah acara Partai Golkar. 

Setelah itu, satu per satu manuver sejumlah partai dalam koalisi pemerintahan Prabowo juga menyatakan sejalan dengan gagasan tersebut, dengan alasan efisiensi anggaran dan tingginya biaya politik dalam pilkada langsung. Wacana ini kian menguat karena beberapa partai besar secara terbuka mendukung gagasan pemilihan kepala daerah oleh DPRD. Hingga saat ini, dukungan datang dari Partai Gerindra, Golkar, Demokrat, PAN, dan PKB, sementara PDIP menolak. 

Sebelum pemilihan langsung diberlakukan sejak 2005, Indonesia pernah menjalankan sistem tidak langsung selama puluhan tahun dengan dinamika yang tak sederhana.

Model pemilihan kepala daerah melalui DPRD setidaknya berlangsung dalam dua fase besar. Pada masa Orde Baru, keputusan akhir tetap berada di tangan pemerintah pusat. Setelah Reformasi, kewenangan sepenuhnya berpindah ke DPRD. Dalam dua periode itu, rakyat belum menjadi penentu langsung kepala daerahnya.

Melihat kembali perjalanan aturan tersebut menjadi penting untuk memahami apa saja konsekuensi yang pernah muncul ketika proses pemilihan berada sepenuhnya di ruang elite.

Ketika Pilkada ditentukan pemerintah pusat

Pada era Orde Baru, pemilihan kepala daerah diatur dalam Undang-Undang (UU) Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah. DPRD memang melakukan pemilihan dan mengajukan dua nama calon. Namun, proses tidak berhenti di tingkat daerah. Dari dua nama tersebut, presiden melalui Menteri Dalam Negeri yang menentukan siapa yang akan dilantik untuk menjadi perpanjangan tangan dari pemerintah.

Menurut Peneliti Utama Network for Democracy and Electoral Integrity, Hadar Nafis Gumay, mekanisme ini menunjukkan kuatnya karakter sentralistik pemerintahan saat itu. Tak ada cermin otonomi daerah dalam proses hingga berjalannya pemerintahan saat itu, meski ada proses pemilihan di DPRD, keputusan akhir tetap berada di tangan pemerintah pusat.

Hadar menilai, dalam struktur seperti itu relasi kekuasaan antara pusat dan daerah tidak sepenuhnya seimbang. Kepala daerah tidak hanya memperhitungkan dukungan politik di DPRD, tetapi juga mempertimbangkan posisi pemerintah pusat sebagai penentu akhir.

Ia juga menilai, dalam mekanisme yang berlangsung di ruang elite, terdapat potensi ruang tawar-menawar politik.

"Nah itu adalah momen atau ruang di mana kongkalikong atau tagihan-tagihan uang atau permintaan proyek di pemerintahan di tahun berikutnya bisa terjadi,” ujarnya.

Otonomi tanpa suara rakyat

Setelah Reformasi 1998, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menempatkan pemilihan kepala daerah sepenuhnya di tangan DPRD. Presiden hanya mengesahkan hasil pilihan dewan daerah. Mekanisme ini disebut sebagai bentuk desentralisasi oleh Hadar, tetapi proses tetap berlangsung tertutup di ruang parlemen, memunculkan dinamika politik internal DPRD yang kompleks.

Dinamika itu diceritakan oleh Guspardi Gaus yang pernah mencalonkan diri sebagai Wali Kota Bukittinggi lewat mekanisme pilkada tak langsung pada tahun 2000. Dari 20 anggota DPRD, hanya 19 yang memiliki hak pilih karena satu anggota maju sebagai calon wakil wali kota. Pada tahap kedua yang disebut sebagai babak final, Guspardi Gaus mengaku memperoleh sembilan suara, sementara rivalnya delapan suara. Dua anggota memilih abstain.

Menurut Guspardi, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tidak mensyaratkan seluruh anggota harus menggunakan hak pilihnya. "Yang penting dia memperoleh suara terbanyak, itu sudah bisa ditetapkan sebagai calon yang sah,” ujarnya.

Namun, hasil tersebut tidak langsung disahkan. Perdebatan muncul karena adanya suara abstain, dan pemilihan diulang hingga lima kali. "Mana ada pemilihan apa pun sampai lima kali,” tegas Guspardi.

Pada putaran kelima, suara rivalnya bertambah menjadi sepuluh dan ia tetap sembilan. Hasil itulah yang kemudian ditetapkan sebagai keputusan final. Guspardi mengakui dinamika tersebut memunculkan kericuhan bagi masyarakat. "Ya, tentu ada kecurigaan lah, di media massa saya disebut wali kota halal, lawan saya disebut wali kota haram,” ujarnya.

Hadar Nafis Gumay menilai, dinamika seperti yang terjadi di Bukittinggi tidak bisa dilepaskan dari tata cara sistem pemilihan yang sepenuhnya berada di tangan DPRD.

Menurutnya, ketika mekanisme pemilihan berada di ruang tertutup DPRD, tafsir aturan dan tata tertib internal DPRD menjadi sangat menentukan. Jika terdapat perbedaan penafsiran terhadap UU atau aturan turunannya, hasil pemilihan bisa berubah melalui prosedur yang secara formal sah, tetapi secara politik memunculkan perdebatan.

Dia menyoroti bahwa UU Nomor 22 Tahun 1999 pada dasarnya menekankan perolehan suara terbanyak sebagai dasar penetapan. Namun dalam praktiknya, tata tertib DPRD dan rujukan pada peraturan pemerintah bisa memunculkan tafsir tambahan yang memperpanjang proses.

"Presiden hanya akan memberi pengesahan kepada paslon hasil pemilihan yang dilakukan oleh DPRD, tata tertib sepenuhnya di DPRD,” ujar Hadar.

Dia menambahkan, dalam sistem seperti itu relasi antara kandidat dan anggota DPRD menjadi sangat menentukan. Ia menyebut, ruang pemilihan di DPRD berpotensi membuka negosiasi politik yang tidak terlihat publik.

"Jadi bisa dibayangkan kalau kursinya di DPRD itu banyak dalam rangka mencapai 50%, maka itu banyak kursi yang harus dibeli suaranya,” jelasnya.

Menurut Hadar, persoalan dalam pilkada tidak langsung bukan semata soal teknis jumlah putaran, melainkan soal akuntabilitas. Ketika kepala daerah dipilih oleh DPRD, maka orientasinya cenderung kepada anggota dewan sebagai pemilihnya.

"Karena kepala daerah waktu itu kan dipilih oleh DPRD maka dia orientasinya itu juga kepada DPRD-nya,” katanya.

Ia menilai pengalaman pada periode tersebut menjadi bagian dari evaluasi publik terhadap sistem tidak langsung. Perdebatan dan kritik yang muncul kemudian mendorong perubahan aturan melalui UU Nomor 32 Tahun 2004 yang memperkenalkan pemilihan kepala daerah secara langsung mulai 2005.

Rakyat kehilangan rezeki dengan pilkada tak langsung

Wacana mengembalikan pemilihan kepala daerah ke DPRD kembali mencuat dengan alasan efisiensi anggaran dan mahalnya biaya politik. Namun di balik perdebatan itu, ada dimensi ekonomi yang jarang dibahas secara rinci: Siapa yang terdampak jika pilkada langsung dihentikan?

Direktur Eksekutif Celios Bhima Yudhistira menilai pilkada langsung bukan sekadar agenda politik lima tahunan, melainkan momentum ekonomi musiman yang dinantikan banyak pelaku usaha, terutama di sektor informal dan UMKM.

Data Celios menunjukkan, saat Pilkada 2024 digelar secara langsung, sejumlah sektor mencatat pertumbuhan di atas rata-rata ekonomi nasional sebesar 5,03 persen.

Pertumbuhan LNPRT atau lembaga non profit yang melayani rumah tangga, termasuk media, lembaga survei, dan aktivitas partai politik saat kampanye, melonjak 12,48 persen secara tahunan. Sektor hotel dan restoran tumbuh 8,56 persen, jasa transportasi 8,69 persen, dan jasa lainnya 9,8 persen.

Di sektor riil, industri pakaian jadi termasuk percetakan dan sablon kaos kampanye tumbuh 7,07 persen pada kuartal IV 2024, bertepatan dengan penyelenggaraan pilkada. Industri makanan dan minuman juga naik 6,35 persen pada periode yang sama.

Menurut Bhima, angka-angka tersebut menunjukkan bahwa pilkada langsung menggerakkan konsumsi dan aktivitas usaha di daerah.

"Orang yang menunggu untuk mendapatkan cuan atau mendapatkan keuntungan dalam lima tahun pada waktu pesta demokrasi, kemudian diubah menjadi pilkada secara tidak langsung, itu efeknya sangat terasa,” ujarnya.

Ia menjelaskan, dampaknya tidak hanya berhenti pada pelaku usaha besar. UMKM, warung kelontong, penginapan kecil, percetakan, hingga pekerja informal ikut menikmati lonjakan permintaan.

"Rekrutmen karyawan jadi dibatalkan. Rencana ekspansi bisnis atau usaha percetakan, mau beli mesin cetak baru jadi batal. Pertumbuhan kredit pun juga akan terpengaruh,” kata Bhima.

Menurutnya, perubahan sistem akan memotong momentum ekonomi yang datang lima tahun sekali.

"Kalau aturannya diubah, saya pikir kita akan kehilangan momentum dalam lima tahun sekali yang bisa menjadi pemicu pergerakan konsumsi lebih tinggi,” ujarnya.

Bhima bahkan menilai keputusan mengubah pilkada menjadi tidak langsung bukan langkah yang tepat dalam kondisi ekonomi yang penuh tekanan.

"Pilkada yang dilakukan secara tidak langsung itu keputusan yang tidak tepat. Karena sekarang pemerintah butuh motor pertumbuhan ekonomi,” katanya.

Ia menambahkan, ada 64 juta unit UMKM dan jutaan pekerja informal yang terlibat dalam rantai aktivitas ekonomi saat pilkada langsung digelar.

Sementara itu, Hadar mengingatkan bahwa persoalan biaya politik tidak otomatis selesai jika mekanisme dikembalikan ke DPRD.

"Bukan berarti kalau lewat DPRD itu permainan uangnya tidak ada,” ujarnya.

Editor: Prita Kusumaputri