Rozszerzenie UE. Jak je przygotować?
19 września 2023
Raport „Żeglowanie na pełnym morzu: reformowanie i rozszerzenie UE dla XXI wieku” został we wtorek (19.09.2023) przedstawiony w Brukseli przy okazji posiedzenia Rady UE ds. Ogólnych, czyli ministrów ds. UE (Polskę reprezentowała podsekretarz stanu Karolina Rudzińska).
– To nie jest francusko-niemiecka propozycja rządowa. Nawet jeszcze nie mogę przedstawić opinii Francji w sprawie tego raportu. Chcemy, by posłużył do dyskusji wszystkim 27 państwom Unii – zastrzegała Laurence Boone, francuska minister ds. UE, podczas wspólnej konferencji prasowej z niemiecką odpowiedniczką Anną Lührmann, na której zaprezentowano raport. Jednak taki ministerialny patronat nad „Raportem Dwanaściorga” (tak nazwano go od liczby autorów) daje mu duże znaczenie przed październikowym szczytem UE w Granadzie, gdzie przywódcy UE mają zainaugurować rozmowy o przedrozszerzeniowych reformach Unii.
Postulaty „Raportu Dwanaściorga”
„Raport Dwanaściorga” postuluje, by Unia w 2030 roku osiągnęła gotowość do rozszerzenia, a taką samą datę dla finału wewnątrzunijnych reform niedawno zaproponował także Charles Michel, szef Rady Europejskiej. Dziś Anna Lührmann i Laurence Boone przekonywały, że pierwszorzędnym celem nie są zmiany traktatów UE, lecz decyzja Unii, jak zmienić się, by móc sprawnie funkcjonować po rozszerzeniu m.in. o Ukrainę, a dopiero potem rozstrzygnięcie, w jaki sposób te zmiany wprowadzić.
– Nie ma już pytania, czy UE ma się rozszerzyć. Ani pytania, kiedy ma się rozszerzyć, bo trzeba tak szybko, jak można. Pozostaje pytanie, jak się rozszerzyć – tak francuska minister ds. UE parafrazowała niedawne wypowiedzi prezydenta Emmanuela Macrona.
Z kolei niemiecka minister ds. UE podkreślała, że wiele reform da się przeprowadzić bez zmian traktatów. Chodzi o obecną „klauzulę pomostową”, która m.in. pozwala – wyłącznie za uprzednią jednomyślną zgodą 27 państw Unii – ograniczyć zasadę jednomyślności. „Raport Dwanaściorga” postuluje usunąć regułę jednomyślności ze wszystkich decyzji Rady UE (ministrowie 27 państw Unii).
Kilka unijnych prędkości
Niemcy i Francja już wiosną tego roku zaapelowały o rezygnację z jednomyślności w polityce zagranicznej UE (w praktyce chodzi o nakładanie sankcji czy też o wyznaczanie koordynatorów UE ds. określonych regionów lub konfliktów) oraz częściowo w polityce podatkowej (głównie kwestie już teraz mocno zharmonizowanego podatku VAT).
Postulowanemu przez „Raport Dwanaściorga” rozszerzeniu reguły głosowań większościowych na wszystkie dziedziny wciąż objęte w pracach legislacyjnych wymogiem jednomyślności (m.in. niektóre aspekty z zakresu ministerstw sprawiedliwości lub budżetu UE) miałby towarzyszyć „bezpiecznik suwerennościowy”. To prawo zwrócenia się przez ministrów z Rady UE do – działającego na zasadzie konsensusu – szczytu UE (premierzy lub prezydenci w Radzie Europejskiej) o utarcie kompromisu w dzoedzinach wyjątkowo drażliwych dla któregoś z krajów.
– To m.in. obawy przez niemiecko-francuską dominacją sprawiły, że zaproponowaliśmy tę klauzulę suwerennościową. A także przedłożyliśmy inny układ większości kwalifikowanej. I możliwość stałych wyłączeń („opt-outów”) dla krajów UE niechętnych do zacieśniania integracji w danej dziedzinie poprzez rezygnację z weta – tłumaczył dziś Nicolai von Ondarza, ekspert niemieckiego ośrodka SWP, jeden z autorów raportu.
Obecnie większość kwalifikowana, którą przyjmuje się np. przepisy Zielonego Ładu, to 55 proc. krajów Unii obejmujących 65 proc. ludności Unii, a po reformie to miałoby być 60 proc. krajów z 60 proc. ludności oraz w szczególnie ważnych kwestach „superwiększość” mogłyby wynosić „wszystkie kraje bez jednego”, czyli bez prawa weta do pojedynczego członka UE. „Raport Dwanaściorga” nie wyklucza, że w ostateczności grupa krajów Unii gotowych na dalszego zacieśniania integracji mogłaby porozumieć się w ramach dodatkowego traktatu tylko dla tej grupy. To byłoby kolejne wydanie „Unii kilku prędkości”, czyli „zróżnicowanej integracji”, która – jak przypominała dziś minister Boone – istnieje już obecnie choćby w postaci strefy euro. Istotnie, to to twarde walutowe jądro Unii ma też swój odrębny traktat o fundusz ratunkowym eurostrefy, który jednocześnie ustanawia dodatkowe wymogu koordynacji gospodarczej.
Mocniejsze reguły dla praworządności
„Raport Dwanaściorga” proponuje powiązanie rozszerzenia UE z reformą reguł strzeżenia praworządności. W przypadku procedury z artykułu siódmego, która od kilku lat toczy się w odniesieniu do Polski i Węgier, chodziłoby o przejście od wymogu jednomyślności (np. 26 krajów bez Polski) do większości 80 proc. przy nakładaniu sankcji za łamanie wartości podstawowych UE.
To wymagałoby trudnej zmiany traktatowej, ale autorzy raportu przekonują, że także na gruncie obecnych traktatów dałoby się rozepchać procedurę „pieniądze za praworządność”, by nie odnosiła się tylko do wypadków bezpośredniego zagrożenia pieniędzy unijnych brakiem państwa prawa, czyli np. niezależnym sądownictwem w postępowania antykorupcyjnych. Komisja Europejska nie wszczęła procedury „pieniądze za praworządność” wobec Polski (a wszczęła wobec Węgier), tłumacząc, że w Polsce nie ma takiego systemowego zagrożenia dla funduszy unijnych.
Postulaty wielkich reform UE w ramach przygotowań do rozszerzenia (a nawet jako ich warunek) są m.in. przez Polskę traktowane sceptycznie, a wizje przyszłego paraliżu decyzyjnego w powiększonej Unii – jako wielka przesada czy też wręcz pretekst do wymuszania niechcianego pogłębiania integracji UE. Nawet Unia poszerzona o Ukrainę i Bałkany Zachodnie byłaby pod względem ludności mniejsza niż Unia przed brexitem, gdy – jak przekonują przeciwnicy reformy ustrojowej UE – sprawdzał się obecny system głosowań w Radzie UE.
Również przed brexitem koalicji ludnych Niemiec i Francji wystarczyło dokooptowanie dwóch krajów Unii, by sformować mniejszość blokującą w Radzie UE. – Uważam, że całkowite zniesienie zasady jednomyślności mogłoby oznaczać wylanie dziecka z kąpielą. Jedność jest bowiem podstawą siły UE. Jedność to najlepszy sposób na zapewnienie jednolitego wdrażania decyzji – zastrzegał niedawno Charles Michel.