Falta de transparência em relação às chamadas emendas de relator será analisada pelo STF. Discussão envolve forma como governo distribui verbas para manter parlamentares na base aliada.
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O uso que os parlamentares brasileiros fazem de verbas públicas voltou a despertar a atenção quase duas décadas depois de um dos mais emblemáticos casos de corrupção política do país, a CPI dos Anões do Orçamento, em 1993. Naquela ocasião, ainda no início do processo de redemocratização, descobriu-se que deputados desviavam dinheiro para obras superfaturadas por meio das chamadas emendas parlamentares.
Hoje, a falta de transparência em relação ao uso de emendas, num orçamento cada vez mais ínfimo para os investimentos e políticas públicas bem planejadas, volta a gerar desconforto e será objeto de análise do Supremo Tribunal Federal (STF). Diferentemente da década de 90, o que suscita dúvidas, agora, são as chamadas emendas de relator, o que passou a ser chamado de orçamento secreto pela imprensa brasileira.
As maneiras encontradas pelos parlamentares para ter o controle de fatia relevante das verbas federais e beneficiar redutos e projetos eleitorais próprios mudaram ao longo do tempo, mas alguns questionamentos centrais permanecem: a que e a quem serve o orçamento e como a pulverização de recursos da União fragiliza a construção de projetos de real interesse público? Além disso, o que está por trás deste debate é a forma como o Executivo destina verbas para cooptar sua base aliada no Congresso.
Joia da coroa para parlamentares
Para entender por que as emendas de relator se tornaram a joia da coroa para deputados e senadores é preciso resgatar mudanças na Constituição que foram feitas pelo Congresso nos últimos anos.
"Sempre existiu emenda de relator-geral do orçamento. O que acontece é que, de uns tempos pra cá, elas ganharam importância. A questão é que essa forma de emendar o orçamento é pouco transparente", afirma o economista Felipe Salto, diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI) e especialista em finanças públicas.
"A Constituição, no seu artigo 166, que trata do orçamento, diz que as emendas podem ser feitas com a anulação de uma despesa – então você anula uma despesa e pode colocar outra no lugar – ou corrigindo erros ou omissões. O problema é que essa questão de erros e omissões é muito abrangente desde a forma como vem sendo interpretada desde 1989, que foi o primeiro orçamento realizado depois da promulgação da Constituição", explicou à DW Brasil.
Assim como Salto, a economista Mariana Almeida, professora de planejamento e orçamento público do Insper, frisa que "o ciclo orçamentário, desde a Constituição, tem uma etapa que passa pelo relator". "Na Comissão Mista de Orçamento do Congresso já temos o relator. A Constituição dá ao relator o direito de revisão do orçamento proposto pelo Executivo", complementa a professora.
Segundo ela, quando começaram a surgir reportagens sobre como a base do presidente Jair Bolsonaro no Congresso estava se beneficiando com verbas orçamentárias por meio de emendas de relator sem a devida transparência – a primeira delas publicada no jornal O Estado de S.Paulo –, houve até uma dificuldade inicial de especialistas em compreender o que de fato estava ocorrendo na prática, uma vez que tais emendas são lícitas e legais.
"Essa ideia de orçamento secreto ganhou força por conta do perfil do atual governo, pela desorganização do processo orçamentário em geral e por um conjunto de normas não seguidas", enfatiza Almeida. A professora afirma que o Brasil tem evitado, há décadas, fazer um debate profundo sobre as emendas parlamentares e sobre qual é o papel do Legislativo na definição orçamentária.
"Na minha opinião não deveria haver emenda nenhuma, nem impositiva. O Legislativo poderia revisitar o orçamento num processo de debate, discussão e ajuste, mas num acordo com o Executivo. Essa ideia de que o parlamentar tem poder de escolha de um pedaço para ele, não cabe. Quem vai executar é o Executivo. Vejo isso tudo como um desvio anterior. Eles [os parlamentares] foram colocando emendas, e nós fomos aceitando, normalizando algo que não é normal. E as fatias de emendas têm crescido num orçamento super justo, onde já há pouco espaço para investimento. Um pedaço importante da verba pública brasileira está pulverizada sem visão estratégica para isso", afirma.
O diretor do IFI concorda. "No fim das contas, neste ano tem cerca de R$ 17 bilhões [de emendas de relator no orçamento]. Isso deveria ser gasto ou não? Como se dá a barganha entre o Executivo e o Legislativo, que é algo típico do processo de checks and balances entre os poderes? Essa discussão é importante e não pode ser deixada de lado", considera.
Executivo, Legislativo e Judiciário, sustenta Salto, precisam encontrar uma saída para o atual problema, pois, da forma como as emendas de relator estão sendo utilizadas, ou elas não são identificadas ou é bastante complexo identificar o destino e o uso deste dinheiro. "Seria importante se a gente encontrasse uma solução em direção a uma maior transparência."
De acordo com Salto, em 2016 o Congresso modificou a Constituição (Emenda 86) para tornar as emendas individuais (que cada parlamentar apresenta) impositivas, ou seja, quase que obrigatórias. Foi uma maneira que deputados e senadores encontraram para ter mais voz no destino do dinheiro, uma vez que o Executivo não era obrigado a pagar essas emendas e acabava contingenciando esses gastos.
"Isso foi uma resposta a uma demanda do próprio Legislativo que não queria ter incertezas. O Executivo só pode agora cortar emendas se ele cortar também as despesas discricionárias dele próprio. Foi um avanço no sentido de que você tornou as despesas parlamentares quase que obrigatórias", elucida o diretor do IFI.
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Teto de gastos
Outro marco importante neste debate é o teto de gastos, que foi estabelecido também por outra mudança constitucional em 2016. O teto de gastos, explica Salto, deixou a estratégia do Congresso de sempre reestimar as previsões orçamentárias com os dias contados.
"De nada adiantaria você reestimar despesas, o tanto que você quisesse, porque [o Legislativo] não iria poder fixar essas despesas se o teto estivesse sendo descumprido, a partir desta reestimativa."
Segundo o economista, em 2019 outra mudança constitucional foi editada (Emenda 100) e também fixou percentuais da receita corrente líquida para as emendas de bancada. Neste mesmo ano foi criado um novo classificador de despesas que é o RP9 (despesa primária discricionária, decorrente de emendas de relator-geral, excluídas as de ordem técnica, consideradas no cálculo do resultado primário).
"Antes de 2019 não tinha esse carimbo. Então nem dá para saber quanto foi gasto [de emenda de relator] em 2016, 2017, 2018. Mas de 2019 pra cá isso ganhou um volume muito expressivo, de tal forma que é um orçamento significativo, que tem vários problemas, porque são emendas genéricas e não identificadas."
Sem fazer juízo de valor sobre as emendas, Salto observa que algumas delas podem até ser positivas para políticas públicas, mas o grande problema é que não há controle. "E mais do que isso: há demandas que vêm do próprio Executivo, como aconteceu neste ano, em que uma parte das emendas de relator foi para atender o Ministério de Desenvolvimento Regional. Então veja: você tem ali uma espécie de orçamento paralelo em que se acaba gerando um prejuízo ao processo orçamentário como concebido na Constituição."
Pressão por transparência
Com a decisão do STF, em caráter liminar, de obrigar o Legislativo a ser transparente com as emendas de relator, especificando qual parlamentar solicita a verba e para onde ela é destinada, o Congresso foi obrigado a agir para dar uma resposta à decisão judicial. Foi aprovado um projeto de resolução, mas os parlamentares alegam que não há como identificar quem solicita a emenda ao relator.
"O que o Congresso fez agora com essa resolução é dizer o seguinte: vamos continuar fazendo da mesma forma que estávamos fazendo, só que agora a gente está pondo no papel", diz Salto.
No último dia 9 de dezembro, o Executivo editou um decreto presidencial determinando que é preciso explicitar as solicitações que justificam as emendas de relator. Porém, não há nenhuma obrigatoriedade para que o parlamentar que demanda a verba seja identificado, como havia pedido o Supremo. O STF vai julgar, nos próximos dias, o mérito do caso.
"Nós já temos um encontro marcado, em 2023, com uma nova discussão fiscal. Porque o que está sendo feito agora com o teto, o regime de precatórios, tudo isso vai produzir efeitos em 2022", avisa Salto. Para o economista, o que de fato mobiliza "corações e mentes" é quanto vai sobrar em 2022, um ano eleitoral, para o governo gastar, e quais serão esses gastos.
"Agora, o grande desafio é como conciliar a necessidade posta pelo próprio processo democrático de participação dos agentes políticos no orçamento com o outro lado da história, que é a responsabilidade fiscal, a transparência, a impessoalidade, que são princípios constitucionais importantes", enfatiza Salto.
Na opinião de Almeida, a decisão do Supremo não ataca o cerne do problema. "O relator do orçamento desviou a natureza do seu trabalho. O trabalho do relator de orçamento não é premiar um ou outro parlamentar, uma ou outra bancada. É um outro olhar que o relator deve ter. Essa disputa de entregar para cada um já estava nas individuais e de bancada. Mas aí o relator começou a mexer um monte na lógica de distribuição de recursos, e a gente não enxerga para onde vai. Virou um banco de negociações que subverte totalmente a função do relator", analisa a economista.
A professora não acha que haverá intenção do Congresso em rever essas questões antes da eleição presidencial de 2022. O que resta, por ora, é o acompanhamento da execução orçamentária, que cabe aos órgãos de controle, em especial ao Tribunal de Contas da União. Em paralelo, a sociedade civil deveria criar instrumentos para entender melhor essa confusa linguagem orçamentária, cheia de códigos e classificações.
"É um assunto em que propositalmente não se tem muito interesse que os outros se aproximem. Tem muita armadilha no debate orçamentário", ressalta a economista. "É preciso restringir o papel do relator, deixar isso claro. Mas é pouquíssimo provável que o Congresso faça esse debate."
O mês de dezembro em imagens
Reveja alguns dos principais acontecimentos do mês.
Foto: ADRIANO MACHADO/REUTERS
Scholz divulga sua primeira mensagem de Ano Novo
Em sua primeira mensagem de Ano Novo, o novo chanceler federal da Alemanha, Olaf Scholz, lembrou as devastadoras enchentes que atingiram o país em julho, agradeceu aos alemães pelos sacrifícios em tempos de pandemia, saudou o avanço da vacinação e a "suave" transição de governo que encerrou a era Merkel e lembrou que, infelizmente, a crise sanitária ainda não chegou ao fim. (31/12)
Foto: Kay Nietfeld/dpa/picture alliance
Biden e Putin alertam para "ruptura diplomática" em meio a tensões na Ucrânia
Presidente russo Vladimir Putin alertou seu colega americano que possíveis sanções como punição pela interferência russa na Ucrânia poderão levar a uma ruptura dos laços diplomáticos entre Moscou e Washington. Por sua vez, o líder americano Joe Biden prometeu uma "resposta decisiva" no caso de uma futura invasão do território ucraniano. (30/12)
Foto: ERIC BARADAT/AFP
EUA registram novo recorde de casos diários de covid-19
Os EUA registraram nesta quarta-feira um novo recorde na média móvel de casos diários de covid-19 em sete dias, atribuídos, em grande parte, à variante ômicron do coronavírus. Mais de um ano após o início da distribuição das vacinas contra coronavírus, os EUA registraram uma média de mais de 265 mil novas infecções por dia, superando os 250 mil casos diários de meados de janeiro de 2021.(29/12)
Foto: Yasin Ozturk/AA/picture alliance
Mundo ultrapassa marca de 1 milhão de casos diários de covid
O mundo superou pela 1ª vez a marca de um milhão de casos diários de covid-19, segundo a plataforma de pesquisas Our World in Data. Mais da metade dos casos registrados nesta segunda-feira em todo o mundo foram somente na Europa, com 763.876, de um total de 1,4 milhão. Os Estados Unidos são o país com mais casos registrados, com 37% do total, à frente de Reino Unido (23%) e Espanha (15%). (28/12)
Foto: Kim Hong-Ji/REUTERS
Prejuízos por desastres climáticos aumentaram em 2021, diz relatório
Segundo relatório "Contando o custo de 2021: um ano de colapso climático", da organização britânica Christian Aid, os dez desastres climáticos mais caros de 2021 causaram mais de 170 bilhões de dólares (R$ 964,8 bilhões) em prejuízos, 20 bilhões de dólares (R$ 113,5 bilhões) ou 13% a mais que em 2020. A alta nos prejuízos reflete efeitos das mudanças climáticas causadas pelo homem. (27/12)
Foto: Christoph Hardt/Future Image/imago images
Enchentes deixam mortos e rastro de destruição na Bahia
Dezenas de cidades da Bahia sofrem com fortes chuvas que atingem o sul e o sudeste do estado há quatro dias. Dezoito mortes foram confirmadas e mais de 200 pessoas ficaram feridas. O governo estadual estima que a tragédia já tenha afetado mais de 400 mil pessoas. Deslizamentos de terra bloquearam estradas e cheias de rios deixaram municípios inteiros debaixo d'água. (26/12)
Foto: Manuella Luana/AP Photo/picture alliance
Luzes de Natal
Em todo o mundo, os cristãos celebraram no dia 24 a véspera de Natal, incluindo os fiéis da igreja missionária africana Legio Maria no distrito de Fort Jesus em Nairóbi, Quênia, que comemoraram o nascimento de Jesus com velas nas mãos. (25/12)
Foto: Thomas Mukoya/REUTERS
Nada de renas
Este Papai Noel da Cidade Antiga de Jerusalém prefere saudar os visitantes montado em um camelo. Quem veste o traje vermelho é Issa Kassissieh, que afirma ser o único Papai Noel profissional em atividade no Oriente Médio. Para desempenhar sua atividade, o ex-jogador de basquete profissional até fez um curso de Papai Noel nos Estados Unidos.
Foto: Ahmad Gharabli/AFP/Getty Images
Longe do burburinho e da confusão
Especialmente na semana antes do Natal, esta época do ano é tudo menos contemplativa. Esta igreja de Santo Coloman é um contraste. A joia barroca nos pés dos Alpes na Baviera irradia calma no sol da manhã. (23/12)
Foto: Karl-Josef Hildenbrand/dpa/picture-alliance
Árvore de Natal na paisagem gelada
Um veículo amarelo rasga a paisagem gelada de Riedlingen, no estado alemão de Baden-Württemberg. O motorista carrega um enorme pinheiro de Natal já decorado na caçamba. O objetivo: na época pré-natalina, tão marcada pelo coronavírus, ele quer colocar um sorriso no rosto das pessoas. Será que funcionou? (22/12)
Foto: Thomas Warnack/dpa/picture alliance
Pela primeira vez, Alemanha impõe restrições a vacinados e recuperados
O chanceler federal, Olaf Scholz, anunciou que, pela primeira vez, a Alemanha irá impor restrições também a vacinados e recuperados da covid-19 após o Natal. Reuniões estarão limitadas a um máximo de 10 pessoas. Caso uma pessoa não vacinada participe do encontro, as restrições se tornam mais rígidas, com membros de uma família limitados a se reunir com no máximo duas pessoas de outra casa. (21/12)
Foto: Bernd von Jutrczenka/dpa/picture alliance
Última lua cheia do ano
A última lua cheia de 2021 foi flagrada pelas lentes do fotógrafo meio encoberta pela torre de testes de 246 metros da TK Elevator, em Rottweil, no estado alemão de Baden-Württemberg. Lá, os elevadores de alta velocidade são testados. Muitos alemães acreditam que, se uma árvore de Natal for cortada na lua cheia, preservará por mais tempo suas pontas verdes. (20/12)
Foto: Silas Stein/imago images
Candidato de esquerda é eleito presidente do Chile
O candidato da coalizão de esquerda, Gabriel Boric, de 35 anos, foi eleito o mais jovem presidente da história do Chile. Com 50% das urnas apuradas, Boric tinha 54,72% dos votos, contra 45,9% do candidato de extrema direita José Antonio Kast. No começo da noite, Kast telefonou para o rival e reconheceu a derrota. (19/12)
Foto: Luis Hidalgo/AP Photo/picture alliance
Holanda decreta novo lockdown para conter ômicron
O governo da Holanda decretou um novo lockdown para tentar conter o avanço da variante ômicron. Todas as atividades não essenciais serão interrompidas até 14 de janeiro. Escolas devem permanecer fechadas até 9 de janeiro. Poderão seguir abertos estabelecimentos como supermercados, farmácias e postos de gasolina, enquanto restaurantes, cinemas, teatros e academias deverão parar atividades. (18/12)
Foto: Robin Utrecht/picture alliance
Eles não estão apenas nos cinemas
Dois alpinistas urbanos profissionais fantasiaram-se de homem-aranha para fazer uma surpresa a pacientes infantis de um hospital na cidade italiana de Milão. Eles também pararam em frente à janela da área de isolamento para doentes com covid-19 e mandaram uma saudação. (17/12)
Foto: Luca Bruno/AP Photo/picture alliance
Anvisa aprova vacina da Pfizer para crianças de 5 a 11 anos
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) autorizou o uso da vacina da Pfizer contra a covid-19 para crianças de 5 a 11 anos. A dose para esse público deve ser menor do que a aplicada em maiores de 12 anos. O Brasil ainda não tem essas doses ajustadas. (16/12)
Foto: Jan Woitas/ZB/dpa/picture alliance
Polícia alemã descobre plano de antivacinas para matar governador
A polícia alemã realizou buscas e apreendeu armas em uma operação contra suspeitos de envolvimento em um suposto plano para matar o governador do estado da Saxônia, Michael Kretschmer, e outros políticos. As operações foram realizadas em Dresden e Heidenau após ameaças de morte serem lançadas por grupos de céticos da vacina e negacionistas da pandemia. (15/12)
Foto: Sebastian Kahnert/dpa/picture alliance
Líder oposicionista de Belarus condenado a 18 anos de prisão
O ativista e youtuber Serguei Tikhanovsky, marido da líder da oposição belarussa Svetlana Tikhanovskaya, foi considerado culpado de organizar motins e incitar o ódio social, entre outras acusações. Sua esposa, que vive exilada na Lituânia, criticou a decisão e acusou o presidente Alexander Lukashenko de "vingar-se publicamente de seus oponentes mais fortes". (14/12)
Foto: Sergei Gapon/AFP/Getty Images
Europa começa a vacinar crianças de 5 a 11 anos
A União Europeia começou a vacinar crianças de 5 a 11 anos. A Agência Europeia de Medicamentos (EMA) aprovou em novembro o uso de uma dose menor da vacina da Pfizer-BioNTech nessa faixa etária. Vacinar crianças e jovens, que podem transmitir covid-19 a pessoas com maior risco de desenvolver manifestações graves da doença, é considerado um passo fundamental para domar a pandemia. (13/12)
Foto: Laci Perenyi/picture alliance
Nova Caledônia diz não à independência da França em referendo
A população da Nova Caledônia rejeitou se tornar independente da França, segundo os resultados de um referendo marcado por um boicote dos separatistas e por uma forte abstenção nas urnas. De acordo com os resultados oficiais, 96,49% dos eleitores manifestaram-se contra a independência do arquipélago situado no Pacífico Sul, contra 3,51% defensores do "sim". (12/12)
Foto: Theo Rouby/AFP/Getty Images
Tornados deixam dezenas de mortos nos EUA
Uma série devastadora de tornados atingiu seis estados americanos, matando mais de 70 pessoas e deixando um rastro de casas, fábricas e armazéns destruídos ao longo de mais de 320 quilômetros. "O nível de devastação é diferente de tudo que eu já vi", disse o governador do estado do Kentucky, Andy Beshear. (11/12)
Foto: Dylan T. Lovan/AP/picture alliance
Réus condenados por tragédia na Kiss
Os quatro réus no julgamento da tragédia na boate Kiss, em Santa Maria (RS), que deixou 242 mortos em um incêndio em janeiro de 2013, foram condenados por homicídio simples com dolo eventual. Após dez dias de julgamento, o júri em Porto Alegre sentenciou os quatro acusados – dois sócios da boate e dois membros da banda que se apresentava naquela noite – a até 22 anos de prisão. (10/12)
Foto: Divulaga /ZUMA Wire/imago images
Recorde de jornalistas presos
O total de jornalistas detidos no exercício da profissão atingiu um novo recorde, chegando a 293 em todo o mundo, segundo o Comitê para a Proteção de Jornalistas. Esse é o número mais elevado desde que o organismo começou a recolher dados estatísticos, no início da década de 1990. Do total, 50 estão presos na China, com a particularidade de haver vários também em Hong Kong. (09/12)
Foto: AP Photo/picture alliance
O adeus de Merkel
O Parlamento alemão elegeu oficialmente o social-democrata Olaf Scholz como novo chanceler federal do país, encerrando os 16 anos de governo da conservadora Angela Merkel. Scholz recebeu 395 votos dos 707 deputados presentes, num pleito que já tinha resultado conhecido de antemão. Em seguida, o presidente alemão, Frank-Walter Steinmeier, nomeou Scholz como chefe de governo. (08/12)
Foto: Markus Schreiber/AP Photo/picture alliance
Chile aprova casamento gay
O Congresso do Chile aprovou um projeto de lei que legaliza o casamento entre pessoas do mesmo sexo, colocando o país numa pequena lista de países de maioria católica da América Latina que possuem leis semelhantes. A lei, que também permite que casais do mesmo sexo adotem crianças, conta com o apoio do presidente Sebastián Piñera e deve ser sancionada em breve pelo chefe de Estado. (07/12)
Foto: Agencia Uno/dpa/picture alliance
Líder deposta por militares em Mianmar condenada
Aung San Suu Kyi, de 76 anos, foi condenada a dois anos de prisão por acusações de incitação à agitação popular e violação de regras sanitárias na pandemia de covid-19. Este é o primeiro de uma série de processos que a vencedora do Nobel da Paz de 1991 enfrenta depois que os militares retomaram o poder, em 1º de fevereiro, por meio de um golpe militar. (06/12)
Foto: Jack Taylor/AFP/Getty Images
Uma visita ao Rio de Janeiro em Hamburgo
O parque temático Miniatur Wonderland, em Hamburgo, na Alemanha, que tem maquetes de diversas cidades do mundo, inaugurou em dezembro uma réplica de parte do Rio de Janeiro. A maquete tem 46 metros quadrados, levou quatro anos para ficar pronta e custou quase R$ 10 milhões. Há pontos como a praia de Copacabana, o Cristo Redentor, a Marquês de Sapucaí e comunidades em morros. (05/12)
Foto: Marcus Brandt/dpa/picture alliance
Tradição culinária em Seul usa 8 toneladas de repolho
Mais de 150 voluntários em Seul, na Coreia do Sul, participaram do preparar o prato nacional kimchi, usando 8 toneladas de repolho. Tudo por uma boa causa, os legumes serão doados a pessoas necessitadas e a instituições budistas. O kimjang, ou seja, fazer grandes quantidades de kimchi em comunidade, está na lista de patrimônio cultural imaterial da Unesco desde 2013. (04/12)
Foto: ANTHONY WALLACE/AFP
Morre Horst Eckel, último remanescente dos campeões da Copa de 54
Morreu aos 89 anos Horst Eckel (à esquerda na foto), o último sobrevivente da seleção alemã que conquistou a Copa do Mundo de 1954. Menos de uma década após o fim da Segunda Guerra, a Alemanha Ocidental alcançou uma das maiores proezas da história do futebol mundial, que ficou conhecida como "O milagre de Berna". Eckel foi um dos dois jogadores a ter participado de todas as seis partidas. (03/12)
Foto: picture-alliance/dpa
Merkel recebe honras militares em sua despedida do cargo
A chanceler federal Angela Merkel recebeu honras militares em cerimônia de despedida do cargo que ocupou ao longo de 16 anos. As Forças Armadas alemãs (Bundeswehr) realizaram em Berlim a chamada "Großer Zapfenstreich", a cerimônia militar mais importante do país, que inclui uma procissão de soldados com tochas, orquestra e marcha militar e que se tornou uma espécie de ritual de despedida. (02/12)
Foto: Odd Andersen/AP Photo/picture alliance
Senado aprova indicação de André Mendonça ao STF
André Mendonça se tornou o segundo ministro indicado pelo presidente Jair Bolsonaro para assumir vaga no Supremo Tribunal Federal (STF). "Terrivelmente evangélico", ele tentou, durante a sabatina, atenuar a imagem de fiel fervoroso, ao defender o Estado laico e a democracia. Ele disse que atuará com imparcialidade e de acordo com a Constituição. (01/12)