Независимые суды, честные прокуроры и полиция - все то, что на Западе принято называть институтами правового государства, - плохо приживаются на постсоветском пространстве. Реформы идут годами, иногда десятилетиями, а результаты намного скромнее ожиданий. Что мешает? Почему борьба с коррупцией часто выглядит красиво только на бумаге?

Немецкий фонд Бертельсмана (Bertelsmann Stiftung) анализирует ситуацию в странах-участницах программы Европейского Союза "Восточное партнерство". После того, как осенью 2020 года были опубликованы исследования о республиках Южного Кавказа, настала очередь Украины и Молдовы. Исследование, посвященное этим странам, фонд представил в среду, 5 мая.

Почему трудно сравнивать Украину и Молдову

Авторы 46-страничного анализа признают, что сравнивать государства, которые в разы отличаются по размеру, населению и чьи экономики и политические системы трудно сопоставимы, сложно. Хотя в этом была и своя привлекательность, отметила в беседе с DW Мириам Космель (Miriam Kosmehl), старший эксперт Фонда Бертельсмана по Восточной Европе и инициатор проекта. "Было интересно выяснить, легче ли в меньшей (по размеру. - Ред.) стране проводить такие реформы, - говорит Космель. - Оказалось, что нет".

Есть разница и во временных отрезках. Отправной точкой для изучения ситуации в Молдове авторы избрали 2009 год, когда к власти в Кишиневе пришла коалиция, назвавшая себя проевропейской. В Украине исследование охватывает события после 2014 года. Космель признает, что реформы были и раньше, но считает, что после "Революции достоинства", как ее называют в Киеве, борьба с коррупцией вышла на новый уровень. 

Один из выводов, к которому приходят эксперты, - достижения обеих стран в исследуемой сфере скромные, хотя Украине что-то удалось лучше, чем Молдове. Сравнивая их, авторы помимо прочего ссылаются на международные рейтинги. Так, согласно индексу восприятия коррупции за 2020 год, который опубликовала организация Transparency International, Украина заняла 117-е место из 180 стран, а Молдова – 115-е. Что касается независимого правосудия, то, согласно докладу Всемирного экономического форума за тот же год, у Киева - 105-я позиция, а у Кишинева - 132-я (всего оценивалась 141 страна).

В исследовании Фонда Бертельсмана отмечается, что у государств Балтии позиции в рейтингах значительно лучше. Авторы считают это примером успешной трансформации бывшей советской системы в сторону правового государства, хотя и признают, что сравнение несправедливо. Так, у стран Балтии была перспектива членства в Евросоюзе, и они получали масштабную помощь от Брюсселя. Киев и Кишинев такой перспективы не имеют, их уровень сотрудничества с ЕС определяет Соглашение об ассоциации.  

Почему антикоррупционных органов в Украине недостаточно

Ситуацию в Украине для Фонда Бертельсмана анализировал Джон Лоу, эксперт британского аналитического центра Chatham House. В целом он позитивно отзывается об антикоррупционных мерах Киева, но находит их недостаточными, а ожидания - завышенными, причем как внутри страны, так и за ее пределами. "У западных стран были нереалистичные ожидания", - заявил Лоу в интервью DW.

Само использование термина "правовое государство", как он полагает, вводит западных партнеров в заблуждение, поскольку не учитывает местные особенности. Создание культуры правового государства Лоу назвал "долгосрочным проектом, который предполагает уважение правил всеми членами общества, в том числе элитами".

По мнению эксперта, Киеву на этом пути мешает как советское наследие, так и сложившаяся особая система, при которой бизнес-элиты используют органы правосудия в своих интересах. Лоу воспринимает ее как "форму теневого государства".

"Старая система" продемонстрировала силу и способность приспосабливаться, тормозя реформы, констатирует эксперт. Одним из недавних проявлений этого в исследовании названо решение Конституционного суда Украины, который осенью 2020 года признал часть законодательства по борьбе с коррупцией не соответствующим конституции.

Ошибки реформаторов и Запада

Создания новых органов в Украине, таких, как Национальное антикоррупционное бюро (НАБУ) или Специальная антикоррупционная прокуратура (САП), недостаточно, считают авторы исследования. По их мнению, нужна более широкая реформа всей судебной системы, в том числе судов низшей инстанции, а также органов прокуратуры.

Одной из "серьезных ошибок" западных советников в Украине Лоу называет то, что судебная реформа была поручена "нерефомированным судебным элитам, у которых не было опыта работы в демократической стране". Эксперт говорит, что в будущем Украина могла бы использовать опыт Великобритании, где судьями могут становиться, например, адвокаты.    

Авторы исследования хвалят гражданское общество в Украине, которое продвигает реформы, но констатируют, что и ему не удалось избежать ошибок. Одной из них Лоу назвал "искренние, но чрезмерно амбициозные попытки ввести новую систему декларирования доходов госслужащих". Эта система оказалась очень сложной и выходила далеко за рамки того, что принято на Западе, добавляет эксперт: "Это привело к отчуждению тех представителей политического класса, кто симпатизировал целям гражданского общества".

Молдова: эрозия институтов власти

В соседней Молдове одной из причиной неудач реформ авторы исследования называют то, что смена власти не привела к изменению правил игры. "В случае Молдовы было так называемое секретное приложение к соглашению о создании коалиции, - рассказал DW один из авторов исследования Фонда Бертельсмана Юлиан Русу, заместитель исполнительного директора в Институте европейской политики и реформ в Кишиневе. - Партии разделили между собой не только должности в правительственных структурах, но и в структурах, близких к судебной системе, а это неприемлемо". По его мнению, это привело к эрозии вовлеченных в это институтов власти. 

Кроме того, продолжает Русу, Молдове не удалось добиться поставленных целей в силу целого ряда причин, например, из-за "дыр" в законодательстве. "А те честные судьи и прокуроры, которые отказывались подчиняться контролю со стороны политического сектора, подвергались дисциплинарным взысканиям", - сетует эксперт. Наконец, в Молдове не было создано эффективного контроля за доходами работников юстиции.

В этой связи Русу напомнил о нашумевшем случае, когда судья задекларировал подарок на свадьбу на сумму в 100 тысяч евро, но контрольный орган, по его словам, лишь принял это к сведению, а не изучил обстоятельства. Все это, по выраженмию эксперта, привело к низкому уровню доверия к судебным органам у населения. К успехам Молдовы Русу отнес утверждение стратегии судебной реформы и постепенное повышение зарплат судей и прокуроров, что делает их более независимыми в принятии решений.

Что эксперты советуют международным структурам

Юлиан Русу полагает, что особенно в начале процесса реформ отношения Молдовы с западными партнерами были "в розовом свете", то есть словам доверяли больше, чем делам. Это справедливо и для Украины. Авторы исследования призывают международных партнеров более открыто говорить о проблемах, в том числе о политическом влиянии, и, как подчеркнул Джон Лоу, "ставить более жесткие условия" оказания помощи.

Эти и другие вопросы, наверняка, будут обсуждаться на ближайшем очном саммите стран "Восточного партнерства". Дата его проведения из-за пандемии коронавируса пока остается открытой.

Смотрите также: