Ці ідилічні кадри поширили пресслужби інституцій Європейського Союзу після оприлюднення імен нових топкерівників блоку в червні 2024 року. Уже досвідчена очільниця Єврокомісії німкеня Урсула фон дер Ляєн (Ursula von der Leyen) зберегла свою посаду, а естонка Кая Каллас і португалець Антоніу Кошта з солідним політичним досвідом стали новачками на двох інших ключових посадах ЄС - голови зовнішньополітичної служби та голови Європейської ради, в якій голосують лідери всіх країн блоку. Злагоджена команда? Гармонія на найвищих щаблях влади?

"Диктатура" в Брюсселі?

Півтора року потому не лише завсідники брюссельських політичних кулуарів, а й ширша публіка почали помічати, що насправді стосунки цієї трійці далекі від ідеальних. Яскравим прикладом стала нещодавня публікація Politico про те, що Каллас, за словами офіційних джерел, називає фон дер Ляєн диктаторкою. Оглядачів це не здивувало: про те, що фон дер Ляєн послідовно концентрує владу навколо себе, вони активно попереджали ще під час її попереднього терміну на посаді голови Єврокомісії.

"Я б не стала вживати слово "диктатор", не замислюючись, і вже точно не в цьому контексті, однак я розумію, що вона має на увазі, - сказала в інтерв'ю DW політологиня Центру досліджень європейської політики (CEPS) Софія Руссак. - Каллас має на увазі значну централізацію всередині Єврокомісії, і в цьому вона, безумовно, має рацію, якщо подивитися на те, що відбувалося в цій інституції в останні роки".

"Неколегіальна" колегія єврокомісарів

Теоретично колегія з 27 єврокомісарів (за кількістю держав-членів), згідно зі своєю назвою, керується за принципом колегіальності, тобто кожен має право голосу. "Але цього ми більше не бачимо, - констатує експертка. - На практиці рішення ухвалює голова Єврокомісії, а решта мають їх виконувати".

Про надмірну централізацію Єврокомісії за головування фон дер Ляєн говорить і політолог брюссельського аналітичного Центру європейської політики (EPC) Ерік Моріс: "Усім керує її кабінет, усе передається до її кабінету, усе вирішується в її кабінеті. Колегіальність Єврокомісії - це значною мірою фікція". За його словами, іменитих фігур серед єврокомісарів стало менше, ніж раніше, і це не випадково: фон дер Ляєн була зацікавлена в тому, щоб нові єврокомісари були слабшими й менш досвідченими.

Чому між Каллас і фон дер Ляєн виник конфлікт

Згідно з установчими документами Євросоюзу, керівник зовнішньополітичної служби має координувати й представляти позицію ЄС, працюючи з державами блоку та водночас входячи до складу Єврокомісії. "Але в логіці фон дер Ляєн керівник зовнішньополітичної служби - це насамперед віцепрезидент Єврокомісії, підпорядкований їй. Логіку перевернуто, і саме тому виникає конфлікт - спочатку з Жозепом Боррелем, а тепер із Каллас", - каже Моріс.

Як відомо, фон дер Ляєн сама дуже активна у зовнішній політиці: вона багато подорожує, займається питаннями оборони й торгівлі, фактично перебираючи на себе повноваження верховного представника з іноземних справ. "Оскільки ухвалення рішень у її кабінеті централізоване, Каллас часто не в курсі того, що відбувається, що значно ускладнює виконання тієї дипломатичної ролі, на яку вона могла розраховувати", - пояснює аналітик. 

Кошта "обирає мовчати"?

А що ж Антоніу Кошта? Обидва експерти сходяться на думці, що Урсула фон дер Ляєн помітніша, активніша й впливовіша, ніж голова Європейської ради, а його відносна слабкість відкриває додаткові можливості для політичної активності очільниці Єврокомісії. Ця особистісна асиметрія, своєю чергою, призводить уже до структурного дисбалансу між двома посадами в ЄС.

До того ж, за словами Моріса, якщо в попередника Кошти Шарля Мішеля конфронтація з фон дер Ляєн була фактично відкритою, то Кошта "або не може, або просто обирає не висловлювати власну позицію". Тобто стосунки з ним у фон дер Ляєн кращі, ніж із Мішелем, але з інституційного погляду це радше замаскована проблема. Паралельно фон дер Ляєн прагне проявляти ініціативу з багатьох питань, особливо у сфері зовнішньої політики та оборони, які не належать до ключових повноважень Єврокомісії. "Таким чином вона перевищує свої повноваження і виходить за межі власних компетенцій", - підсумовує політолог.

Грошима ЄС розпоряджається Єврокомісія

Усе це загострюють кризи, адже Єврокомісія контролює бюджет ЄС. У період COVID це стосувалося правил державної допомоги країнам Євросоюзу та Фонду відновлення, а в контексті війни в Україні - фінансової й гуманітарної допомоги, фінансування оборонної промисловості та заходів із подолання енергетичної кризи.

"Оскільки кошти, розробка політики та її реалізація в ЄС залежать від експертних знань і адміністративних можливостей Єврокомісії, вона стає центральним гравцем у кризових ситуаціях. Ця структурна центральна роль посилюється політичними інтересами голови Єврокомісії", - зазначає Ерік Моріс.

Водночас Софія Руссак вважає, що централізація в кризу - це не завжди погано: "Хоча я розумію розчарування окремих членів Єврокомісії, я б у відповідь запитала: а як тоді ефективно організувати роботу колегії з 27 членів у кризові часи, коли потрібні швидкі рішення?". Проте з огляду на те, що кризи переходять із тимчасового стану в постійний, аналітикиня вважає, що Євросоюз має навчитися діяти швидко, але демократично.

Руссак також позитивно оцінила рівень упізнаваності фон дер Ляєн: "Вона суттєво підняла планку для Єврокомісії. Є опитування фонду Бертельсмана, яке показало, що її знають 70% громадян ЄС. Це дуже високий показник, якого до неї не досягав жоден голова". Що ж до міжнародної арени, то нині очільниця Єврокомісії явно вважається найвпливовішою серед керівників європейських інституцій, додає політологиня.

Як почалася централізація влади в ЄС

Водночас Софія Руссак наголошує, що централізація управління в ЄС - явище не нове і "його точно не вигадала фон дер Ляєн". Експертка пов'язує поступове зосередження влади в руках голови Єврокомісії з масштабним розширенням Євросоюзу: вже у 2004 році після приєднання десяти нових країн Жозе Мануелу Баррозу довелося шукати "способи ефективнішого керівництва командою".

"Така система головування зародилася ще тоді, але це інколи випадає з поля зору в дискусіях, - зауважує політологиня. - Ще далі пішов Жан-Клод Юнкер, запровадивши вертикальну систему управління. А тепер фон дер Ляєн робить ще один, два, а можливо, й три кроки в цьому напрямку".

Чи вистачить одного лідера?

Саме на тлі помітного посилення централізації влади в Євросоюзі знову пролунали заклики в принципі об'єднати всі лідерські функції в одну посаду. Нещодавно їх озвучив голова найбільшої фракції Європарламенту - Європейської народної партії - Манфред Вебер (Manfred Weber). І хоча його однопартійці на щорічному з'їзді цю ідею не підтримали, вона напевно ще повернеться до порядку денного. Наприклад, її прихильником у свій час був той самий Юнкер - безпосередній попередник фон дер Ляєн.

Ця тема знову спливла у 2021 році після "диванного скандалу" в Анкарі: тоді неприваблива сцена, за якої фон дер Ляєн посадили на диван, а голова Євроради Шарль Мішель сидів у кріслі поруч із президентом Туреччини, "завірусилася" в соцмережах по всьому світу. Чи була це лише хитрість і тонкий розрахунок Реджепа Таїпа Ердогана, який добре знав про неідеальні стосунки амбітної голови Єврокомісії з її напарником?

Деякі оглядачі вважали, що "Софагейт" став наслідком системної проблеми Євросоюзу - принципового недоліку його базової формули, яка передбачає наявність двох президентських посад. "Експеримент із двоголовим правлінням не увінчався успіхом. Якщо два президенти говорять одне й те саме - виникає дублювання. Якщо вони розходяться в поглядах - виникає розкол", - писав тоді у своїй аналітичній статті колишній євродепутат Ендрю Дафф.

"За" і "проти" одноосібного управління ЄС

Але чи все так просто? Справді, на тлі майже повної відсутності Євросоюзу за столом переговорів щодо досягнення миру в Україні та очевидного небажання президента США Дональда Трампа спілкуватися з керівництвом блоку дедалі частіше лунають думки про те, що ЄС потрібен певний "єдиний голос". І це було б єдиною перевагою призначення одноосібного керівника Євросоюзу, вважають експерти, з якими спілкувалася DW. Водночас недоліків такої системи вони називають значно більше.

Ерік Моріс назвав три головні проблеми створення посади єдиного лідера Євросоюзу. По-перше, це демократична легітимність, адже незрозуміло, звідки така постать мала б отримувати мандат - у результаті загальноєвропейських виборів, від Європарламенту чи від лідерів держав-членів ЄС. По-друге, це несумісність ролей і повноважень, оскільки функції голови Єврокомісії як законодавчого двигуна, керівника програм і гаранта договорів принципово відрізняються від завдань президента Євроради, який головує на засіданнях лідерів країн ЄС і визначає політичний курс. І по-третє, це баланс влади між керівними органами, адже об'єднання цих ролей або підірвало б незалежність Єврокомісії, перетворивши її на секретаріат для лідерів країн ЄС, або, у разі збереження незалежності, створило б дефіцит легітимності щодо самих лідерів.

"Тож навіть якщо таке злиття і станеться, то точно не скоро", - наголошує Моріс. На малоймовірність такого сценарію вказує й Софія Руссак, хоча законодавство Євросоюзу й не забороняє об'єднання двох функцій.

Орбан точно не підтримає

Навіть якщо така реформа можлива з юридичної точки зору, для її проведення знадобиться одностайне рішення всіх держав-членів ЄС, чого в принципі досягти непросто, нагадує аналітикиня. Вона прогнозує, що такі відомі євроскептики, як Віктор Орбан і Роберт Фіцо, відчайдушно протидіятимуть змінам, спрямованим на посилення наднаціональної влади.

Ймовірно, цим опір не обмежиться. "Багато інших держав-членів, зокрема й ті, які не критикують ЄС, не будуть у захваті від того, що в них відбирають владу", - вважає експертка. Це може статися, зокрема, якщо Єврокомісії буде надано перевагу перед Єврорадою, що викличе побоювання втрати національного впливу. Іншими словами, річ не стільки в юридичних обмеженнях, скільки в небажанні європейських столиць ділитися реальною владою.

Незмінна усмішка Урсули фон дер Ляєн стала символом упевненого лідерства, але навіть на її тлі очевидно, що в Європейському Союзі ще довго не з'явиться один-єдиний центр влади: його система допускає сильне лідерство, але не одноосібне.