Незалежні суди, чесні прокурори і поліція - все те, що на Заході прийнято називати інститутами правової держави, - погано приживаються на пострадянському просторі. Реформи тривають роками, іноді десятиліттями, а результати набагато скромніші за очікування. Що заважає? Чому боротьба з корупцією часто виглядає красивою тільки на папері?

Німецький фонд Бертельсманна (Bertelsmann Stiftung) аналізує ситуацію в країнах-учасницях програми Європейського Союзу "Східне партнерство". Після того, як восени 2020 року було опубліковано дослідження про республіки Південного Кавказу, настала черга України та Молдови. Дослідження, присвячене цим країнам, фонд представив у середу, 5 травня.

Читайте також: ОАСК ліквідовують: що постане замість "суду імені Вовка"?

Чому важко порівнювати Україну і Молдову

Автори аналізу на 46 сторінках визнають, що порівнювати держави, які в рази відрізняються одна від одної за розміром, населенням і чиї економіки й політичні системи різні, складно. Хоча в цьому була й своя привабливість, зазначила в розмові з DW Міріам Космель (Miriam Kosmehl), старша експертка Фонду Бертельсманна зі Східної Європи та ініціаторка проєкту. "Було цікаво з'ясувати, чи легше в меншій (за розміром та населенням. - Ред.) країні проводити такі реформи, - каже Космель. - З'ясувалося, що ні".

Є різниця і в часових проміжках. Відправною точкою для вивчення ситуації в Молдові автори обрали 2009 рік, коли до влади в Кишиневі прийшла коаліція, яка назвала себе проєвропейською. В Україні дослідження охоплює події після 2014 року. Космель визнає, що реформи були й раніше, але вважає, що після Євромайдану боротьба з корупцією вийшла на новий рівень.

Один з висновків, якого доходять експерти, - досягнення обох країн у досліджуваній сфері скромні, хоча Україні щось вдалося краще, ніж Молдові. Порівнюючи їх, автори, зокрема, посилаються на міжнародні рейтинги. Так, згідно з індексом сприйняття корупції за 2020 рік, який опублікувала організація Transparency International, Україна посіла 117-е місце з 180 країн, а Молдова - 115-е. Що стосується незалежного правосуддя, то, згідно з доповіддю Всесвітнього економічного форуму за той же рік, у Києва - 105-а позиція, а в Кишинева - 132-а (загалом оцінювалася 141 країна).

Читайте таож: Голова Верховного суду: В судовій системі є своя "п'ята колона"

У дослідженні Фонду Бертельсманна наголошується, що у держав Балтії позиції в рейтингах значно кращі. Автори вважають це прикладом успішної трансформації колишньої радянської системи в бік правової держави, хоча і визнають, що порівняння несправедливі. Так, у країн Балтії була перспектива членства в Євросоюзі, і вони отримували масштабну допомогу від Брюсселя. Київ і Кишинів такої перспективи не мають, їхній рівень співпраці з ЄС визначає Угода про асоціацію.

Чому антикорупційних органів в Україні недостатньо

Ситуацію в Україні для Фонду Бертельсманна аналізував Джон Лоу, експерт британського аналітичного центру Chatham House. Загалом він позитивно відгукується про антикорупційні заходи Києва, але вважає їх недостатніми, а очікування - завищеними, причому як усередині країни, так і за її межами. "У західних країн були нереалістичні очікування", - заявив Лоу в інтерв'ю DW.

Читайте також: Судова система України затиснута у лещатах корупції та політизації

Саме використання терміна "правова держава", як він вважає, вводить західних партнерів в оману, оскільки не враховує місцеві особливості. Створення культури правової держави Лоу назвав "довгостроковим проєктом, який передбачає повагу до правил з боку всіх членів суспільства, в тому числі еліт".

На думку експерта, Києву на цьому шляху заважає як радянська спадщина, так й особлива система, яка склалася в країні та за якої бізнес-еліти використовують органи правосуддя в своїх інтересах. Лоу сприймає її як "форму тіньової держави".

"Стара система" продемонструвала силу і здатність пристосовуватися, гальмуючи реформи, констатує експерт. Одним з недавніх проявів цього в дослідженні названо рішення Конституційного суду України, який восени 2020 року визнав частину законодавства щодо боротьбі з корупцією такою, що не відповідає Конституції.

Помилки реформаторів і Заходу

Створення нових органів в Україні, таких, як Національне антикорупційне бюро (НАБУ) або Спеціальна антикорупційна прокуратура (САП), недостатньо, вважають автори дослідження. На їхню думку, потрібна ширша реформа всієї судової системи, в тому числі судів нижчої інстанції, а також органів прокуратури.

Читайте також: Судова реформа 2.0: що пропонує Зеленський, аби українці довіряли судам

Однією з "серйозних помилок" західних радників в Україні Лоу називає те, що судову реформу доручили "нереформованим судовим елітам, у яких не було досвіду роботи в демократичній країні". Експерт каже, що в майбутньому Україна могла б використовувати досвід Великобританії, де суддями можуть ставати, наприклад, адвокати.

Автори дослідження хвалять громадянське суспільство в Україні, яке просуває реформи, але констатують, що і йому не вдалося уникнути помилок. Однією з них Лоу назвав "щирі, але надмірно амбітні спроби запровадити нову систему декларування доходів держслужбовців". Ця система виявилася дуже складною і виходила далеко за рамки того, що прийнято на Заході, додає експерт: "Це призвело до відчуження тих представників політичного класу, хто симпатизував цілям громадянського суспільства".

Молдова: ерозія інститутів влади

У сусідній Молдові однією з причин невдач реформ автори дослідження називають те, що зміна влади не призвела до зміни правил гри. "У випадку Молдови був так званий секретний додаток до угоди про створення коаліції, - розповів DW один з авторів дослідження Фонду Бертельсманна Юліан Русу, заступник виконавчого директора Інституту європейської політики і реформ в Кишиневі. - Партії розділили між собою не тільки посади в урядових структурах , але і в структурах, близьких до судової системи, а це неприйнятно". На його думку, це призвело до ерозії залучених до цього інститутів влади.

Крім того, каже Русу, Молдові не вдалося домогтися поставлених цілей через цілу низку причин, наприклад, через "дірки" в законодавстві. "А ті чесні судді й прокурори, які відмовлялися підкорятися контролю з боку політичного сектора, піддавалися дисциплінарним стягненням", - нарікає експерт. Зрештою, в Молдові не було створено ефективного контролю за доходами працівників юстиції.

У зв'язку з цим Русу нагадав про гучний випадок, коли суддя задекларував подарунок на весілля на суму в 100 тисяч євро, але контрольний орган, за його словами, лише прийняв це до відома, а не вивчив обставини. Все це, на думку експерта, призвело до низького рівня довіри до судових органів у населення. До успіхів Молдови Русу відніс затвердження стратегії судової реформи та поступове підвищення зарплат суддів і прокурорів, що робить їх більш незалежними в прийнятті рішень.

Що експерти радять міжнародним структурам

Юліан Русу вважає, що особливо на початку процесу реформ відносини Молдови з західними партнерами були "в рожевому світлі", тобто словам довіряли більше, ніж справам. Це справедливо і для України. Автори дослідження закликають міжнародних партнерів більш відкрито говорити про проблеми, в тому числі про політичний вплив, і, як підкреслив Джон Лоу, "ставити більш жорсткі умови" надання допомоги.

Ці та інші питання, напевно, будуть обговорюватися на найближчому очному саміті країн "Східного партнерства". Дата його проведення через пандемію коронавірусної хвороби поки що залишається відкритою.