Ситуація з міським головою Одеси Геннадієм Трухановим, якого президент Володимир Зеленський усунув від влади, позбавивши його українського громадянства та створивши у місті військову адміністрацію (ВА), оголила проблему, про яку експерти попереджали вже давно. Аналітики застерігають: в Україні в окремих населених пунктах місцеве самоврядування поступово втрачає суб'єктність та владу, адже їм на заміну створюють військові адміністрації. Що таке військові адміністрації та в чому небезпека? DW розпитала експертів.

Військова адміністрація - необхідність під час війни           

Військова адміністрація - це тимчасовий державний орган, що створюється на територіях, де введено воєнний стан, для забезпечення правопорядку, оборони та життєдіяльності населеного пункту. Вона тимчасово бере на себе повноваження органів виконавчої влади та частково чи повністю повноваження місцевих рад. Функції цього органу прописані у законі "Про правовий режим воєнного стану". За законом, утворювати військові адміністрації має виключне право президент.

Після початку повномасштабного вторгнення Росії в Україну 24 лютого 2022 року та оголошення в Україні воєнного стану Володимир Зеленський видав указ про утворення військових адміністрацій на базі діючих до того облдержадміністрацій (ОДА)  у 24 областях, а також на базі районних держадміністрацій (РДА). Також була утворена Київська міська військова адміністрація, замість КМДА. Поступово цей список поповнювався окремими населеними пунктами, які опинялися на лінії фронту чи під тимчасовою окупацією. Військові адміністрації створювалися й там, де були проблеми з органами місцевого самоврядування, як, наприклад, у селищі Гостомель, Київської області, де під час окупації російські військові вбили сільського голову й не було дієздатної сільради ради.

Водночас у цьому списку з'явилися й зовсім неочікувані населені пункти, зокрема у Рівненській та Хмельницькій областях. Міські військові адміністрації президент утворив також у Сумах та Чернігові, а 15 жовтня - в Одесі. В деяких населених пунктах, що ближче до лінії фронту, працюють лише військові адміністрації, в тих, що поодаль - здебільшого вони ділять владу з місцевими радами. 

Військові адміністрації часто дублюють функції місцевих рад

Загалом, за даними Асоціації міст України, президентом України створені військові адміністрації у 210 громадах. "У населених пунктах, які знаходяться далеко від лінії фронту, військові адміністрації переважно створені паралельно з діючими міськими чи селищними радами. Це, зокрема, Чернігів, Вараш на Рівненщині, Нетішин у Хмельницькій області, а також Велика Писарівка на Сумщині. Зі створенням військових адміністрацій у громадах починаються проблеми, бо ці адміністрації фактично втручаються в роботу місцевого самоврядування, не допомагаючи, а ускладнюючи процес", - сказала в коментарі DW радниця голови Асоціації міст України Оксана Продан.

За її словами, у громадах, де одночасно діють місцева рада та військова адміністрація, конфлікти є звичним явищем. Це постійні суперечки за повноваження, ресурси й управління бюджетом, хоча за законом без окремого рішення парламенту повноваження військових адміністрацій обмежені виключно питаннями безпеки. Продан наголошує, що для отримання військовими адміністраціями інших функцій місцевого самоврядування, наприклад, управління бюджетом чи комунальними підприємствами, потрібне окреме рішення Верховної Ради щодо кожної громади. А станом на сьогодні парламент не ухвалював таких рішень щодо громад, де діють місцеві ради разом з ВА.

При цьому експертка вказує на те, що навіть безпекові питання, які мали би бути відповідальністю військових адміністрацій, часто перекладаються на органи місцевого самоврядування. "Яскравий приклад - це ситуація в Києві. Коли пролунали звинувачення, що мер не забезпечив безпеку ТЕЦ, усі запитання чомусь адресували не начальнику військової адміністрації, а саме голові громади. Хоча в столиці офіційно діє Київська міська військова адміністрація, яка повинна дбати про безпеку міста", - каже Оксана Продан.

Потрібні чіткі критерії створення військових адміністрацій

Експертка зауважує, що військові адміністрації фінансуються з місцевих бюджетів, тобто за рахунок коштів громад. Це означає, що після створення військової адміністрації громада утримує ще одну структуру, яка при цьому часто дублює або блокує роботу органів місцевого самоврядування, критикує Продан. Вона повідомила, що деякі місцеві ради вже судяться з начальниками військових адміністрацій. Оскаржити ж сам факт створення військової адміністрації неможливо, бо під час воєнного стану вона утворюється президентом України на законних підставах. Продан пропонує, аби Верховна Рада чітко прописала критерії створення військових адміністрацій та чітко розмежувала повноваження та відповідальність начальника ВА та місцевої ради, якщо вони працюють паралельно у громадах.

На цьому наголошує й аналітик руху "Чесно" Михайло Загородній. Він вважає, що відсутність чіткого розмежування повноважень провокує політичну боротьбу між місцевим самоврядуванням і військовими адміністраціями. "Зараз закон про правовий режим воєнного стану регулює все, і там стосовно військових адміністрацій є дуже нечіткі формулювання. Багато разів пропонувалося окремо прийняти закон, який регулюватиме виключно військові адміністрації, як вони функціонують, як вони вводяться. Але наразі Верховна Рада до цього не дійшла", - сказав DW Загородній.

Єврокомісія у своєму Звіті щодо України за 2024 рік зауважила, що у зв'язку зі зростанням кількості місцевих військових адміністрацій, Україна повинна законодавчо уточнити критерії для їх утворення. Там також йдеться про те, що "припинення місцевого самоврядування має бути крайнім заходом", а перевагу слід надавати альтернативним заходам там, де це дозволяє ситуація, особливо на територіях, віддалених від лінії зіткнення. 

Централізація влади в глибокому тилу небезпечна

Але в Україні поки що до таких рекомендацій мало прислухаються і військові адміністрації продовжують з'являтися навіть далеко від лінії фронту, констатує експерт Центру політико-правових реформ Олександр Бовш, який спеціалізується на місцевому самоврядуванні та децентралізації влади. "ВА доцільно утворювати на територіях близьких до зони бойових дій, і розширити повноваження начальників, аби вони відповідали за все. І це логічно, тому що на територіях, наближених до лінії фронту, можуть літати FPV, і там є необхідність забезпечення заходів правового режиму воєнного стану", - каже Бовш. 

Однак викликає занепокоєння непоодиноке утворення таких військових адміністрацій в глибокому тилу, продовжив експерт з Центру політико-правових реформ. Як приклад, Бовш називає міста Вараш і Нетішин. "Це міста-супутники Рівненської та Хмельницької АЕС з величезними доходами до бюджету через податки, й з утворенням ВА держава отримує можливість розпоряджатись цим бюджетом. Як вона буде ними розпоряджатись, це вже інше питання, але факт в тому, що управління на місцях здійснюється з центру, а це недобре", - критикує експерт. 

Бовш також застерігає, що ВА поступово перетворюються з механізму контролю за безпековою ситуацією в громадах на інструмент політичних маніпуляцій. У зв'язку з цим він наводить приклад зі створенням військової адміністрації в Одесі, де місто не є окупованим та перебуває далеко від лінії фронту. На думку Бовша, там могла б цілком законно продовжувати діяти міська рада, зокрема повноваження міського голови міг би перебрати секретар ради, однак президент вирішив інакше - створив ВА та призначив її начальника. "І от в Одесі діє міськрада і тепер є військова адміністрація, і там їм ще потрібно розібратись, а які повноваження, хто на себе перебирає. Але до закінчення воєнного стану там діятиме пряме президентське управління, адже начальника ВА призначає виключно президент", - зазначає експерт.

DW звернулась до президента України зі запитом з проханням пояснити необхідність створення в Одесі військової адміністрації та які саме повноваження матиме новопризначений начальник Одеської міської ВА. На момент виходу матеріалу відповіді на запит не надійшло.

У законі "Про правовий режим воєнного стану" передбачено, що військові адміністрації здійснюють свої повноваження протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування. Тобто органи місцевого самоврядування у населених пунктах, де утворена військова адміністрація, можуть з'явитися лише після повоєнних місцевих виборів.