(德國之聲中文網)中國十三屆人大閉幕,通過修憲和國務院機構改革方案,完成新一屆領導人選舉。在受關注最多的國家主席任期修改的議題之外,新一屆人大在3月20日閉幕當天表決通過《監察法》,可能算是本屆人大會議最為重要的成果,確立了一個全新的監察體制。
圖片來源: picture-alliance/AP Photo/Ng Han Guan但是,這一全新降臨的利維坦,將如何影響中國政治、並塑造中國模式的威權主義,到底是個什麼性質的機構,在國際社會間是否具有可比性,需要仔細甄別。否則,公眾可能在簡單的標籤化之後,難以理解這一新體制將如何作為實現"黨政合一"的重要一環,以鞏固習近平的個人集權和持久連任。
首先,從中國監察體制的發展軌跡來看,監察委對監察權的擴張可謂一次大躍進。按《監察法》的規定,監察委擁有監督、調查和留置三類職責,其中僅調查就包括詢問、訊問和談話;收集和調取證據;查詢和凍結各種動產;調取、查封和扣押各類財物、文件和訊息;搜查和勘驗、含技術偵查;以及通緝和限制出境等共15項執法權,加上可自行限制人身自由、進行拘押的留置權,監察委的權力範圍可謂空前之大,包括了中國現有公安和國安等執法機構現在的所有法定權力,且還不受限制和監督,留置被調查人時無需如公安部門申請逮捕須由檢察署批准,且留置範圍不止嫌疑人,還包括涉案人員。可謂細思恐極,因為實際操作中意味著被調查人的名單可能無限擴大,牽連所有知情人和包括親屬在內的相關人等作為要挾。以如此近乎無限警察權或執法權來衡量,監察委的功能並不只是一個執法機關,而近乎一個特務機關,如明朝時代的東廠。
當然,明朝朱棣皇帝於永樂十八年(1420)年間設立的東緝事廠,最初並非特對官員,而是意圖"緝訪謀逆、妖言、大奸惡",針對社會異動。明朝還另有一套複雜的官員監察體系,分都察院和給事中兩個平行系統,科道之間分別監察和言諫,又互相糾劾、牽制。相比之下,今年兩會之前中國的監察體制,則相當弱勢,其主體是中共下設的紀律檢查委員會,組織結構上受中央和地方黨機關的雙重領導,地方紀委通常受制於地方黨委而無所作為,調查和強制措施以談話和"雙規"為主,針對黨員和幹部,涉嫌法外執法、肆意侵犯公民人身權利而廣受質疑。僅僅在過去五年的反腐運動中,王岐山一手領導了該項運動,且擴大了紀委的實際權力,尤其將紀委組織改造為垂直領導體系,並在2016年中通過了《中國共產黨問責條例》,這一弱勢的監察體系才第一次從理論和制度上達到了漢朝"刺史六條"的粗糙水準,儘管不限於漢朝刺史只監察兩千石官員即郡守以上官員而不及較低級官員。
幾千年的帝制,給中國政治留下了怎樣的烙印?圖片來源: Arthur Wyns 而且,歷代中國監察官員,無論怎麼發展,其監察所依為人事權,且限於糾舉、彈劾、考課等,且大多數情形下無固定治所,需要不斷在轄區內巡視,在巡視中實現監察,只有到明、清兩朝,監察固定化後行政權和監察權混雜,如明朝巡撫和總督制的出現,監察官員便演成地方行政第一把手,清朝沿用而進一步發展成地方治理制度。所以,王岐山反腐運動後,外界對紀委可能"以紀領政"的發展不無擔心。
但是,其結果,則令人更吃驚,黨的紀委改換成一個龐大國家機構後,不僅具有了特務機關的性質和權力,還超越了中國兩千年的傳統監察模式,其人事權不限於糾舉、彈劾,而是擴展為直接的處分權,而且處分決定可由地方的平級監察委做出,無需經由古代監察御史向皇帝提出彈劾如此迂迴,也無需若干年前向上級紀委提出自上而下進行處分,監察委超然於平級行政機關的強勢地位由此凸顯。
因此,如果比照明朝,中國新的監察委集合,也超越了都察院加上東廠的職權。即使比照香港廉政公署模式,也有過之而無不及。事實上,新監察委的人員組成和機構調整,也是吸納了檢察署特別是反貪局的人員,並同時撤銷監察部,然後以憲法規定的組織方式平行於檢察署和法院體制,是一個兼具人事權、調查權和無限制居留權的超級強力機關。放眼世界各國的政治體制,也沒有可以匹敵者。
例如,以歐洲典型的監察專員制度做比較,監察制度為議會對行政部門的監督,監察專員則是各國乃至歐盟設立的監察官,向議會負責,這和1978年美國基於《政府道德法》通過的以獨立檢察官為中心的行政監察體系不同,中國國務院內設的審計署也不具備類似的獨立檢察或監察權力。中國監察委在法理上卻存在與歐洲監察制度最根本的區別。因為歐洲國家的監察專員,Ombudsman,一個瑞典語單詞,源自古日耳曼部落的習慣法,原指受冤一方向有過錯一方討還血債,或者是第三方向責任方收受賠償支付給受害方家庭;自19世紀初瑞典最早實行監察專員制度以來,監察都未脫離這一古日耳曼習慣法的原意,包含著對受害者的救濟,只是在現代政治制度下轉為基於受害者向議會的請願權而產生的監督權力,監察專員獨立調查後向議會或公眾公開,通常不具備強制性的約束力,卻有很強的實際監督效果。在歐盟,1995年設立的歐盟監察專員,一開始就是人權專員角色,意在保障歐洲公民權和彌補歐洲治理的民主缺陷,落實後來(2000)年的《歐盟基本權利憲章》和2009年的《里斯本條約》。
但對中國的監察委來說,雖然名義上承襲了稍早的《人大監督條例》的議會監察權,卻也繼承了這一監察權的固有缺陷,且這一缺陷和紀委的問責條例或者政府機關信訪制度同樣的缺陷:不面向受害者提供直接救濟,也不響應更不保障公民的請願權利。相反,作為一個反腐敗機構,雖然名義上向人大負責,實質卻向上級監察機關負責,最終向黨中央和最高元首負責。制度架構上,其平行地位也預先決定了由監察委調查的案件在移交起訴後對法院判決的影響力,可能是決定性的。畢竟法院也在監察委的監察範圍內,這和中國檢察署對法院所具有的法定監督權和因此行使的抗訴權截然不同。
在北京的政治語境中,「黨和國家領導人」絕非一個模糊的概念。它囊括了全國人大常委會正副委員長、國家主席與副主席、國務院正副總理以及國務委員、中央軍委正副主席、國家監察委主任、最高法院院長、最高檢察署院長、全國政協正副主席。以及政治局、中紀委等中共黨務機構。
圖片來源: Getty Images/AFP/N. Asfouri中共中央總書記、中國國家主席、中央軍委主席。習近平是中國「三位一體」最高領導人。除了這三項主要職務,他還是國家安全委員會、中央對台工作領導小組、中央全面深化改革領導小組等眾多機構的領導。自2012年底掌權以來,他將越來越多的權力集中到自己手中。而最近更是通過修改憲法,取消了國家主席任期限制,引發了外界對中國重新推行個人集權的擔心。
圖片來源: Reuters/Jason Lee十年前,他與習近平一同成為中共中央政治局常委,進入中國的權力中樞。五年前,他被視作中國政治二號人物,出任國務院總理,主管中國經濟事務。不過,分析人士指出,近年來,李克強逐漸被邊緣化,國務院已經淪為了中共方針路線的執行機構。習近平領導下的一系列工作小組,才是真正進行決策的地方。李克強在今後五年依然擔任總理一職。
圖片來源: Getty Images/AFP/N. Asfouri他被譽為中國政壇的「救火隊長」,處理過亞洲金融風暴後遺症、海南房產泡沫破裂、在非典疫情爆發後緊急接任北京市委書記、以副總理身份應對全球經濟危機。習近平上台後,出任中紀委書記,積極推進習近平主導的反腐運動,是習近平最為信賴的人之一。在去年秋天的中共十九大上,他因年齡限制,退出中共中央政治局以及中央委員會。但是在今年的人大會議上,他被選為國家副主席。外界分析認為,王岐山將成為能夠影響中共權力中樞的「第八名常委」。
圖片來源: picture alliance/AP Photo/N. Han Guan在習近平的第一屆任期中,他是中共中央辦公廳主任,被稱為習近平的「大內總管」。三十多年前,他與習近平分別擔任相鄰的河北省無極縣以及正定縣黨委書記,據稱當時就已相識。在去年秋天召開的中共十九大上,他晉升為中共中央政治局常委;在今年的全國人大會議上,他成為了全國人大常委會委員長。
圖片來源: picture-alliance/Sputnik/S. Guneev韓正的主要政治生涯都在上海度過。他曾在上海擔任市長,後升任市委書記,主政時間長達15年。 2007年習近平調任上海市委書記、接替落馬的陳良宇,到當年秋季入選中央政治局常委進京前,曾與韓正共事大半年。去年秋天,他進入了政治局常委,並在今年的人大會議上成為了國務院第一副總理。圖為2013年韓正為上海自貿區揭幕。
圖片來源: Carlos Barria/AFP/Getty Images她是新一屆中國高層領導中唯一的女性,出任國務院排名第二的副總理。此前,她曾經擔任中共福建省委書記、天津市委書記、中央統戰部部長等重要職務。
圖片來源: picture-alliance/dpa/H.H. Young排名第三的國務院副總理是胡春華。此前,他曾擔任團中央第一書記、河北省長、內蒙古自治區黨委書記、廣東省委書記等重要職位。胡春華曾被認為有望接任習近平、李克強的最高領導職務,但是卻並沒有在十九大上晉升中共中央政治局常委。
圖片來源: Getty Images在全國人大會議上,劉鶴被任命為排名第四的國務院副總理。而其實際地位要高得多,被譽為習近平的「經濟大腦」。他現在是中共中央財經領導小組辦公室主任,年少時更是習近平的中學同班同學。
圖片來源: Reuters/D. Balibouse來自戰略導彈部隊的魏鳳和,此次由全國人大推選為國務院排名第一的國務委員,並任國防部長。
圖片來源: picture-alliance/M.Schiefelbein上屆國務委員王勇則連任該職務,其排名則上升到第二。在進入國務院領導層之前,王勇主要在安監、質檢、國有資產監督等領域擔任要職。
圖片來源: picture-allianc/W.Ye排名第三的國務委員則是王毅,他同時也連任外交部長一職。他是一名職業外交官,曾任駐日大使、國務院台灣事務辦公室主任等職。2013年出任外交部長之後,在朝核危機等國際事務中扮演非常重要的角色。
圖片來源: Getty Images/AFP/T. Aljibe卸下財政部長職務的他,被任命為國務委員以及國務院秘書長,負責保障李克強總理日常工作。
圖片來源: picture alliance/dpa/S.Fan在5名新任國務委員中,他排名第五。但同時佔據了公安部部長這一要職。此前,他曾經擔任過貴州省委書記、河北省委書記等要職。
圖片來源: picture-alliance/dpa他曾被認為是中共黨內的改革派重要人物,但是卻沒有在2012年晉升政治局常委。2017年的中共十九大上,他終於成功「入常」,但是其地位多少有些邊緣化。在今年「兩會」上,他成為了全國政協主席。
圖片來源: dapd特級飛行員出身的許其亮,繼續擔任中央軍委副主席一職。這張圖攝於2013年3月,許其亮左右兩邊分別是已經卸任的副總理劉延東,以及一度被認為是習近平接班人、後因腐敗案落馬的重慶市委書記孫政才。
圖片來源: picture-alliance/N.Han Guan他在本屆人大上被任命為另一名中央軍委副主席。主席則由習近平擔任。80年代,他曾在對越南的軍事行動中帶兵取得重大勝利。圖為去年12月,他在莫斯科與俄羅斯總統普丁會晤。
圖片來源: picture-alliance/S.Karpukhin全新組建的國家監察委員會,其主任一職由楊曉渡擔任。之前的國家監察部、國家預防腐敗局均並入監察委員會。監察委不隸屬司法系統,而是獨立於法院、檢察署,其最主要的職責是同腐敗做鬥爭,以及監督國家公職人員濫用職權和政績過差。中紀委的一些職能也會轉移到新成立的監察委。楊曉渡曾長年在西藏和上海工作。在上海工作期間,曾同短期擔任上海市委書記的習近平有過交集。2014年後,楊曉渡在王岐山手下擔任中共中央紀委副書記。
圖片來源: picture-alliance/Photox/Imaginechina他連任最高法院院長、首席大法官職務。早年間,周強還曾擔任團中央第一書記、湖南省長、省委書記等要職。外界分析指出,新成立的國家監察委與最高法院、最高檢察署平級。不少法律界人士擔心,監察委的巨大權力將對法治構成威脅。
圖片來源: picture-alliance/dpa/A. Wong圖片來源: picture-alliance/Y.Dawei 中共中央政治局常委、中紀委書記趙樂際在今年的人大會議上並沒有被任命任何國家領導職務。不過,雖然中紀委的許多職能被全新的國家監察委接替,但是該機構依然擁有巨大權力。
圖片來源: picture-alliance/Zumapress/Xinhua/T. C. Wey同樣沒有獲任國家領導人職務的中共高層人物還有排名第五的中央政治局常委、中央書記處書記王滬寧。他從2002年起擔任中共中央政策研究室主任,至今連續輔佐江、胡、習三代中共中央總書記,被外界稱為"中南海首席智囊"。「三個代表」、「科學發展觀」和「習思想」都帶有他的手筆。在從政前,王滬寧是上海復旦大學國際政治系教授。
圖片來源: picture alliance/AP Photo/A. Wong 更重要的,是其中雖然監察委主任在黨內級別上仍低於政治局常委兼任的中紀委書記,中紀委只是借用一張法定的國家機構外衣從事大大擴張的監察權力,談論監察委和中紀委孰高孰低並無意義,最終都經由這位中紀委書記向總書記、國家主席報告,三位一體的國家元首也因此如中國古代皇帝一般直接掌握了監察權,從而間接控制了整個官僚機構,可如唐太宗一般,把全國各州刺史的名字記在屏風上,"坐臥恆看",實現"監察治國",即"紀委領政"的治理方式。
更何況,監察對象不止黨員、幹部、公務員,也包括了國有企業負責人和集體單位、群眾組織負責人,將社會和經濟的主體囊括在內。如果考慮到國有資本的混合所有模式,即對私人資本參股的廣泛性,那麼隨著國有企業外延的擴展,監察所針對的資本和企業家其範圍也極其驚人,包括教育、文化、醫療機構在內的社會精英都在監察委恢網之下。如此以往,一個對政治、經濟、和社會生活領域實行專制的絕對權威便得以鞏固。這可能是過去一個多世紀以來中國歷史上從未出現過的一種超級威權主義,並且可能長期持續下去,對中國未來和世界的影響都是深遠的。
白信為政治學博士、北京獨立政治觀察家。
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