應當說，這份白皮書並不是中國政府發布的第一本關於社會保障的白皮書。早在1992年和2002年，中國政府就先後發表了『中國社會福利事業發展報告』白皮書和『中國勞動和社會保障狀況』白皮書。但以社會保障為專題確是首次，顯示中國政府在胡溫「新三民主義」路線下終於意識到社會保障的重要性了。

一萬兩千餘字的白皮書，涵蓋了社保核心──社會保險的養老、失業、醫療、工傷和生育等方面，和社會福利、優撫、社會救助、住房及農村社保等十大領域。就成就而論，比較突出的是過去幾年間，中國城市的失業保險、醫療保險和社會救助制度開始建立或改造，但缺陷也是顯而易見的。

不平等是中國現行社保體制的首要問題。現行社保重心在城市而非農村，除了互助醫療在過去幾年間有所進展，農村的養老保險、失業保險、兒童福利等幾乎處於空白。地區間的不平等是另一個問題，已經嚴重妨礙社保體制在中國許多地區的實際運行。特別是養老金的統籌帳戶，在許多老工業城市和省區已經嚴重超支，但得不到中央政府的轉移支付補貼。

德國作為世界上第一個建立社會保險制度的國家，其俾斯麥模式歷時已癒百年，儘管今天也面臨寅吃卯糧、財政負擔過重的危機，但實現社會公平卻是從一開始就確定的目標。反觀中國，中國人民大學社會保障專家鄭功成教授說，「價值取向模糊」是過去25年裡最大的問題，社保政策和實施基本上遠離西方福利國家制度的焦點議題：實現代際公平和分配正義。

結果，中國的社會保障不僅在如何充實社保基金、擴大社會救助面、擴大人民醫療福利、保障殘疾人權益等多方面都缺乏清晰思路；而且，針對原有「單位制」遺留下的不公平，社保建設和社保機構改革在促進社會保障社會化和國家化這一關鍵問題上進展緩慢。

當然，中國政府白皮書說，中國的目標是建立與其經濟發展水準相適應的社保體制。上世紀90年代初的世界各國社會保障支出佔GDP的平均比例是14％，俾斯麥模式的德國約25％，但中國目前的水準只有5％左右，遠遠落在經濟發展後面，而且與中國目前的老齡化、城市貧困、失業、殘疾人口上升而產生的高度社會保障需求很不適應。

這些在這份白皮書中並沒有揭露的中國社會保障建設的落後，不僅是因為觀念的陳舊──在白皮書中找不到社會安全、社會公平和社會政策這些早已為包括中國學者在內世界各國都已經探討多年的概念，其根源，大概是中國現行政治制度的效率太低。

一方面，以經濟建設為中心的高層政治每天已經窮於應付經濟過熱、災害事故、和外交鬥爭等等，包括社會保障和社會福利的社會國家建設卻要求政治中心轉向社會政策，這是僅僅「以人為本」的調整也無法達到的；另一方面，各地方政府固然有發展經濟的激勵，卻沒有建立社會保障為中心的公共財政的激勵，更缺乏為社會服務而不僅僅為「資本家」服務所要求的行政管理能力和制度。

所以，深入考察中國政府公佈的這份社會保障白皮書，再對照德國俾斯麥模式和歐洲福利國家體制的經驗，中國的社會保障制度既缺乏明確目標、又缺乏具體計劃、更缺乏政府改革的配套。

儘管如此，中國勞動和社會保障部今年稍早已經透露，一部統一『社會保險法』正在醞釀中。而且，時值以「提高執政能力」為議程中心的中共16屆4中全會召開前夕，中國政府公佈白皮書，對於未來建立社會保障制度、對於爭取更多中國人的政治支持和保持社會穩定、對於擴展胡溫政權的政治空間，確實是個很好的起點。

吳強