中共十八屆二中全會有兩項議題，一是討論新的國務院機構改革方案，一是確定新一屆國務院、全國人大、全國政協的領導人選。

「大部制」大動筋骨，步履維艱

關於國務院機構改革，在2012年初就傳出了一個「大部制」的方案，在十八大前後傳得更加厲害。根據這個方案，國務院現有的1廳（辦公廳）、28組成部門（部、委、行、署）、1直屬特設機構（國資委）、16直屬機構(總署、總局、國家局、參事室）、4辦事機構（辦公室、研究室）、17直屬事業單位（社、院、中心、學院、局、委員會、理事會、辦公室），共67個單位；將合並壓縮為1廳、18組成部門、1直屬特設機構、5直屬機構，共25個單位。辦事機構全部撤銷；直屬事業單位或者合並到組成部門和直屬機構，或者進行企業化轉制，或者定義為官辦科研機構；中國人民銀行不再屬於國務院組成部門，而是獨立的國家機構，與最高法、最高檢平級。這個方案是一個大動筋骨的方案。

到2013年1月初，路透社根據官方人士透露的消息報導，今年「兩會」不會馬上全面實施「大部制」方案，而是率先建立「大文化部」和「大交通運輸部」。大文化部的改革方案是將新聞出版總署和國家廣電總局並入到文化部,大交通運輸部是將鐵道部並入到交通運輸部。

幾天前《財經》記者透露的消息則說，成立大文化部的計劃泡湯了，至少是推遲了。大交通運輸部的計劃則有望實現。此外的改革方案包括：民政部擴大社會管理等方面的權責；食品安全監管部門整合，成立專門的市場秩序監管部門；國家海洋局擴權，強化海洋綜合管理權限。

現行《社會團體登記管理條例》不符合十八大精神

在上述機構改革中，筆者最關心的是民政部在社會管理權責方面的改革，因為這是重建國家與社會關係，發展公民社會的一個重要舉措。

2006年10月召開的中共十六屆六中全會，將「民間組織」的表述變更為「社會組織」，具體包括社會團體、基金會、民辦非企業單位三類，其登記管理職能歸屬民政部門。中共十八大報告指出，要「加強社會建設」，「加快推進社會體制改革」，「創新社會管理」。而在社會管理創新中，對社會組織登記管理的改革具有頭等重要意義。

根據現行《社會團體登記管理條例》，成立社會團體，需要雙重主管部門批准。「國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關」；「國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務範圍內社會團體的業務主管單位」。申請成立社會團體，首先「應當經其業務主管單位審查同意」，並「向登記管理機關提交「」業務主管單位的批准文件」，然後再由「登記管理機關「」作出批准或者不批准籌備的決定」。按照該條例，業務主管單位「負責社會團體籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查」；「會同有關機關指導社會團體的清算事宜」；「監督、指導社會團體……開展活動」。「社會團體成立後擬設立」和「撤銷分支機構、代表機構的」，「應當經業務主管單位審查同意」。「社會團體應當向業務主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關情況」。「社會團體應當於每年3月31日前向業務主管單位報送上一年度的工作報告，經業務主管單位初審同意後，於5月31日前報送登記管理機關，接受年度檢查。工作報告的內容包括：本社會團體遵守法律法規和國家政策的情況、依照本條例履行登記手續的情況、按照章程開展活動的情況、人員和機構變動的情況以及財務管理的情況。」根據這一套辦法，我們看不出社會團體與業務主管單位的直接下屬機構有什麼區別，完全抹殺了社會團體的自治性質。

民政部改革最受社會關注

由於有這套「雙重批准」、「雙重管理」的制度，有大批潛在的社會團體無法成立，有大批草根組織游離於社會管理體系之外，而登記在冊的社會組織，有許多是「二政府」、「准官辦」，甚至淪為政府部門的「小金庫」，成為腐敗重災區。

如果「兩會」後廢止現行《社會團體登記管理條例》，將社會團體的登記和管理歸口到民政部門一家，剝離「業務主管部門」（諸如中宣部、文化部、教育部）對各類社會組織的控制，中國的「社會建設」將會向前邁進一大步。

作者: 陳子明

責編: 達揚

作者簡介：陳子明，1952年生人，畢業於北京化工學院和中國科技大學研究生院，中國上世紀七八十年代民主運動的積極參與者。曾任中國社科院哲學研究所助理研究員，民辦北京社會經濟科學研究所所長，《經濟學周報》總經理。多次因參與民主運動繫獄。