德國之聲：德中兩國法律對「恐怖主義」的定義有什麼樣的區別？

周遵友：對於兩國恐怖主義的定義進行比較有些難度，因為德國到目前為止還沒有對恐怖主義在法律上作出明確的規定。德國對於恐怖主義有一個隱含的定義，隱含在《刑法典》第129a條裡，該法條罪名是「建立恐怖組織罪」。以這個法條為依據，我們大概可以將恐怖主義的定義總結為：

「恐怖主義是指，行為人違法地使用暴力或者威脅使用暴力，實施諸如殺人、傷害、限制人身自由、侵害財產、危害公共安全等犯罪，其目的是為了嚴重地恐嚇民眾，是為了脅迫國家機關或者國際組織，或者是為了消除或者嚴重損毀某一國家的政治、憲法、經濟或社會的基礎結構。」

中國對於恐怖主義已經有了一個明確的法律定義。全國人大常委會於2011年10月29日通過的《關於加強反恐怖工作有關問題的決定》第2條對於恐怖主義進行了界定：

「恐怖活動是指以製造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關、國際組織為目的，採取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為，以及煽動、資助或者以其他方式協助實施上述活動的行為。」

中國《反恐法》草案第104條又重新對恐怖主義予以定義。不過，這個定義跟2011年那個定義有所不同。如果第104條將來獲得通過，那麼2011年那個定義也就作廢了。但是到目前為止，這個《反恐法》只是一個草案，我覺得還會被修改。所以，第104條上的規定還不是現行有效的定義，現行有效的是2011年的那個定義。

德國之聲：在哪些方面可以進行恐怖主義的比較呢？

周遵友：對於德國《刑法典》第129a條和中國2011年全國人大常委會決定中關於恐怖主義的定義進行比較，我的感覺是大同小異，區別不是很大。第一，行為的目的。傳統上，恐怖主義行為應當包含政治目的，但是現代的恐怖主義定義有了變化。在德國，如果行為的目的僅是「嚴重地恐嚇民眾」，可以構成恐怖主義；在中國，如果行為的目的僅是「製造社會恐慌」，也可以構成恐怖主義。兩國的定義中都並不要求恐怖行為必須有政治目的。

第二，行為的手段。德國的恐怖主義定義中提到「使用暴力或者威脅使用暴力」，中國定義中的說法是「採取暴力、破壞、恐嚇等手段」，說法不同，但是意思是差不多的。

第三，行為的對象。國際上很多人認為，恐怖主義行為的主要對像是民眾。在中德兩國，恐怖主義的對象既可以是民眾，也可以是公共設施。比如在中國，恐怖分子跑到派出所門口，使用汽車衝撞派出所，這叫不叫恐怖主義？中國的定義當中使用了「公共設施」這個詞，派出所屬於公共設施，所以衝撞派出所的行為也可叫作恐怖主義。

第四，組織形式。中國和德國傳統上都傾向於把恐怖主義界定為有組織的活動，屬於有組織的犯罪，單個人的行為不能被認定為恐怖主義。

在德國，情況已經發生了變化，恐怖主義也可以是由「獨狼」(lone wolf)發起的行動，這個獨狼沒有加入任何組織，也沒有接受任何組織的命令，而是受到恐怖主義思潮的影響，自己決定發起襲擊的。

而在中國，2011年全國人大常委會的反恐決定不僅定義了「恐怖主義」，還定義了「恐怖分子」；根據該決定，恐怖分子是指「恐怖活動人員是指組織、策劃、實施恐怖活動的人和恐怖活動組織的成員。」從這裡可以看出，沒有加入恐怖組織的，也可被稱為「恐怖分子」，他們實施的行為也仍然是「恐怖主義。」

德國之聲：中國政府去年提出《反恐怖主義法》草案，其中第104條規定了恐怖主義的定義。據此，「恐怖主義」是指所有可能引發社會恐慌、影響國家決策、製造民族仇恨、顛覆政權、分裂國家的「思想、言論和行為」。您對此有什麼看法？

周遵友：首先，這個定義是不科學的，也是容易遭到批評的。這個定義給外界的感覺是：中國不僅要懲治恐怖主義行為，還要懲治恐怖主義思想和恐怖主義言論。我想這個不是中國的本來意思，它也不能體現出中國一貫的反恐政策，所以我覺得這個草案的定義是不科學的。

其次，之所以會有這個不科學的定義，我想主要是因為草案的制定者企圖區分「恐怖主義」和「恐怖活動」這兩個術語。第104條第1款是對「恐怖主義」的定義，第2款是對「恐怖活動」的定義。在國際上，「恐怖主義」和「恐怖活動」，講的都是一回事，用英語來表達都是terrorism，用德語表達也都是Terrorismus。在漢語當中，「恐怖主義」是四個字，後面兩個字是「主義」，所以中國的一些老學究們——也就是咬文嚼字的那些人——會覺得，「主義」不就是理論嗎？比如馬克思主義、列寧主義和社會主義等等也都是指理論。在他們看來，恐怖主義首先是指思想，第二是指言論，第三才是指行為。這些老學究們不懂外語，也不知道國際上對恐怖主義有什麼定義，他們根據漢語的規律，對「恐怖主義」這個外來詞進行瞭解釋。這裡是我妄加的一個推測。

第三，我個人認為，在這個《反恐法》中，沒有必要對「恐怖主義」和「恐怖活動」分別定義。由於分別定義，思想也被當作「恐怖主義」來對待，而且還是嚴厲打擊的對象，這個我覺得它是不科學的。2011年那個定義還是不錯的，比較符合國際社會對於恐怖主義的通行定義。

返回到《反恐法》草案的第1條，該條提到本法的目的是「防範和打擊恐怖主義」。那麼現在請問：恐怖主義思想在腦袋裡，如何打擊？草案第2條又講：「國家反對一切形式的恐怖主義」。思想在腦子裡，怎麼來反對它？如果思想沒有外化為行為，就沒有反對它的理由。

德國之聲：中國和德國的法律對恐怖主義組織的認定方面有什麼樣的區別？

周遵友：德國認定恐怖組織是由法院來認定的。要想認定某個組織是否為恐怖組織，首先要認定它是不是符合《刑法典》第129a條。當然，很多的恐怖組織都是由聯合國或者是由歐盟認定的，聯合國或者歐盟有恐怖組織名單,名單上有恐怖嫌疑人。假如這個嫌疑人到了德國，實施了《刑法典》第129a條上規定的行為，那麼這個行為也就是恐怖主義犯罪。在中國，《反恐法》草案中提到了「國家反恐怖主義領導機構」，恐怖主義組織就是由這個機構來認定的。

德國之聲：根據《反恐法》草案第72條，對恐怖活動組織和人員認定不服者可提出復核申請，但國際人權組織「人權觀察」批評說，復核工作並非由法院辦理，而是由反恐工作領導機構辦公室作出裁決。您怎麼看？

周遵友：這是中國現實的一個情況。「人權觀察」之所以指出這個問題，是因為它發現中國對於恐怖組織的認定程序跟西方不一樣。按照西方的標準來對中國的反恐法提出異議，這個是可以理解的。

西方國家實行三權分立，政府屬於行政機關，法院屬於司法機關，行政權與司法權是分立的，行政機關打擊恐怖主義的行為要受到司法機關的制約。政府負責打擊恐怖主義犯罪，但是它沒有資格認定恐怖組織。由法院認定恐怖組織，可以保持一定的獨立性。

但是中國不實行三權分立，也就是說，行政權和司法權沒有嚴格分立，所以由誰來認定恐怖組織，是由政府來還是由法院來認定，區別的意義不是很大。即便在《反恐法》中規定由法院來認定恐怖組織，那麼在實際操作中，政府部門也一樣可以影響法院的認定結果。

在中國，政府部門是很強勢的，同時辦事效率也比較高。從這個意義上說，我覺得這也是中國在反恐上的一個優勢。當然，行政權力過大也有弊端，它會侵犯到公民的自由權利。我覺得，「人權觀察」的批評也是對的，但是就目前而言，也沒有更好的解決辦法。

德國之聲：兩國法律對反恐機構的權力規定有什麼樣的區別？

周遵友：《反恐法》草案第4條提到「國家設立由有關部門組成的國家反恐怖主義領導機構」。實際上，2011年全國人大常委會的反恐決定已經規定「國家反恐怖工作領導機構統一領導和指揮全國反恐怖工作」，而這個機構已經於2013年成立，其具體名稱為「國家反恐怖工作領導小組」，公安部部長郭聲琨擔任組長。

中國還有一個「國家安全委員會」，也具有宏觀上的反恐職能，但這個安全委員會是一個黨的機構，不是一個國家機構；也就是說，該委員會是由中共中央設立的，而不是由全國人大設立的。德國既沒有類似的「國家反恐怖主義領導小組」，也沒有類似的「國家安全委員會」。中國是一黨執政的單一制國家，中央政府在反恐上擁有決定性的權力，而德國是聯邦制國家，聯邦政府在反恐上的權力是很有限的。


周遵友博士是德國馬普外國與國際刑法研究所（Max Planck Institute for Foreign and International Criminal Law）研究人員，中國部主管，著有《Balancing Security and Liberty: Counter-Terrorism Legislation in Germany and China》（安全與自由之間的平衡：中德兩國的反恐立法）一書。