（德國之聲中文網）中國十三屆人大閉幕，通過修憲和國務院機構改革方案，完成新一屆領導人選舉。在受關注最多的國家主席任期修改的議題之外，新一屆人大在3月20日閉幕當天表決通過《監察法》，可能算是本屆人大會議最為重要的成果，確立了一個全新的監察體制。

但是，這一全新降臨的利維坦，將如何影響中國政治、並塑造中國模式的威權主義，到底是個什麼性質的機構，在國際社會間是否具有可比性，需要仔細甄別。否則，公眾可能在簡單的標籤化之後，難以理解這一新體制將如何作為實現"黨政合一"的重要一環，以鞏固習近平的個人集權和持久連任。

首先，從中國監察體制的發展軌跡來看，監察委對監察權的擴張可謂一次大躍進。按《監察法》的規定，監察委擁有監督、調查和留置三類職責，其中僅調查就包括詢問、訊問和談話；收集和調取證據；查詢和凍結各種動產；調取、查封和扣押各類財物、文件和訊息；搜查和勘驗、含技術偵查；以及通緝和限制出境等共15項執法權，加上可自行限制人身自由、進行拘押的留置權，監察委的權力範圍可謂空前之大，包括了中國現有公安和國安等執法機構現在的所有法定權力，且還不受限制和監督，留置被調查人時無需如公安部門申請逮捕須由檢察署批准，且留置範圍不止嫌疑人，還包括涉案人員。可謂細思恐極，因為實際操作中意味著被調查人的名單可能無限擴大，牽連所有知情人和包括親屬在內的相關人等作為要挾。以如此近乎無限警察權或執法權來衡量，監察委的功能並不只是一個執法機關，而近乎一個特務機關，如明朝時代的東廠。

當然，明朝朱棣皇帝於永樂十八年（1420）年間設立的東緝事廠，最初並非特對官員，而是意圖"緝訪謀逆、妖言、大奸惡"，針對社會異動。明朝還另有一套複雜的官員監察體系，分都察院和給事中兩個平行系統，科道之間分別監察和言諫，又互相糾劾、牽制。相比之下，今年兩會之前中國的監察體制，則相當弱勢，其主體是中共下設的紀律檢查委員會，組織結構上受中央和地方黨機關的雙重領導，地方紀委通常受制於地方黨委而無所作為，調查和強制措施以談話和"雙規"為主，針對黨員和幹部，涉嫌法外執法、肆意侵犯公民人身權利而廣受質疑。僅僅在過去五年的反腐運動中，王岐山一手領導了該項運動，且擴大了紀委的實際權力，尤其將紀委組織改造為垂直領導體系，並在2016年中通過了《中國共產黨問責條例》，這一弱勢的監察體系才第一次從理論和制度上達到了漢朝"刺史六條"的粗糙水準，儘管不限於漢朝刺史只監察兩千石官員即郡守以上官員而不及較低級官員。

而且，歷代中國監察官員，無論怎麼發展，其監察所依為人事權，且限於糾舉、彈劾、考課等，且大多數情形下無固定治所，需要不斷在轄區內巡視，在巡視中實現監察，只有到明、清兩朝，監察固定化後行政權和監察權混雜，如明朝巡撫和總督制的出現，監察官員便演成地方行政第一把手，清朝沿用而進一步發展成地方治理制度。所以，王岐山反腐運動後，外界對紀委可能"以紀領政"的發展不無擔心。

但是，其結果，則令人更吃驚，黨的紀委改換成一個龐大國家機構後，不僅具有了特務機關的性質和權力，還超越了中國兩千年的傳統監察模式，其人事權不限於糾舉、彈劾，而是擴展為直接的處分權，而且處分決定可由地方的平級監察委做出，無需經由古代監察御史向皇帝提出彈劾如此迂迴，也無需若干年前向上級紀委提出自上而下進行處分，監察委超然於平級行政機關的強勢地位由此凸顯。

因此，如果比照明朝，中國新的監察委集合，也超越了都察院加上東廠的職權。即使比照香港廉政公署模式，也有過之而無不及。事實上，新監察委的人員組成和機構調整，也是吸納了檢察署特別是反貪局的人員，並同時撤銷監察部，然後以憲法規定的組織方式平行於檢察署和法院體制，是一個兼具人事權、調查權和無限制居留權的超級強力機關。放眼世界各國的政治體制，也沒有可以匹敵者。

例如，以歐洲典型的監察專員制度做比較，監察制度為議會對行政部門的監督，監察專員則是各國乃至歐盟設立的監察官，向議會負責，這和1978年美國基於《政府道德法》通過的以獨立檢察官為中心的行政監察體系不同，中國國務院內設的審計署也不具備類似的獨立檢察或監察權力。中國監察委在法理上卻存在與歐洲監察制度最根本的區別。因為歐洲國家的監察專員，Ombudsman，一個瑞典語單詞，源自古日耳曼部落的習慣法，原指受冤一方向有過錯一方討還血債，或者是第三方向責任方收受賠償支付給受害方家庭；自19世紀初瑞典最早實行監察專員制度以來，監察都未脫離這一古日耳曼習慣法的原意，包含著對受害者的救濟，只是在現代政治制度下轉為基於受害者向議會的請願權而產生的監督權力，監察專員獨立調查後向議會或公眾公開，通常不具備強制性的約束力，卻有很強的實際監督效果。在歐盟，1995年設立的歐盟監察專員，一開始就是人權專員角色，意在保障歐洲公民權和彌補歐洲治理的民主缺陷，落實後來（2000）年的《歐盟基本權利憲章》和2009年的《里斯本條約》。

但對中國的監察委來說，雖然名義上承襲了稍早的《人大監督條例》的議會監察權，卻也繼承了這一監察權的固有缺陷，且這一缺陷和紀委的問責條例或者政府機關信訪制度同樣的缺陷：不面向受害者提供直接救濟，也不響應更不保障公民的請願權利。相反，作為一個反腐敗機構，雖然名義上向人大負責，實質卻向上級監察機關負責，最終向黨中央和最高元首負責。制度架構上，其平行地位也預先決定了由監察委調查的案件在移交起訴後對法院判決的影響力，可能是決定性的。畢竟法院也在監察委的監察範圍內，這和中國檢察署對法院所具有的法定監督權和因此行使的抗訴權截然不同。

更重要的，是其中雖然監察委主任在黨內級別上仍低於政治局常委兼任的中紀委書記，中紀委只是借用一張法定的國家機構外衣從事大大擴張的監察權力，談論監察委和中紀委孰高孰低並無意義，最終都經由這位中紀委書記向總書記、國家主席報告，三位一體的國家元首也因此如中國古代皇帝一般直接掌握了監察權，從而間接控制了整個官僚機構，可如唐太宗一般，把全國各州刺史的名字記在屏風上，"坐臥恆看"，實現"監察治國"，即"紀委領政"的治理方式。

更何況，監察對象不止黨員、幹部、公務員，也包括了國有企業負責人和集體單位、群眾組織負責人，將社會和經濟的主體囊括在內。如果考慮到國有資本的混合所有模式，即對私人資本參股的廣泛性，那麼隨著國有企業外延的擴展，監察所針對的資本和企業家其範圍也極其驚人，包括教育、文化、醫療機構在內的社會精英都在監察委恢網之下。如此以往，一個對政治、經濟、和社會生活領域實行專制的絕對權威便得以鞏固。這可能是過去一個多世紀以來中國歷史上從未出現過的一種超級威權主義，並且可能長期持續下去，對中國未來和世界的影響都是深遠的。

白信為政治學博士、北京獨立政治觀察家。

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