美聯社在報導這一消息時，所用的標題是「上海允許夫妻有兩個孩子，中國獨生子女政策在一定條件下已經不再適用」。報導說，按照新條例，對於離婚後再婚的夫妻，即使他們以往婚姻中各有過一個孩子，現在也可以再要一個孩子。顯然，這一報導對上海的計劃生育政策缺乏瞭解，對於中國有條件地放棄獨生子女政策的推斷也過於籠統。

新條例新在什麼地方？

新條例在名稱上比老條例多了「人口」二字，這與中央政府將「計劃生育委員會」改稱為「人口與計劃生育委員會」一樣，標誌著中國人口政策潛移默化的改變－從通過「計劃生育」控制人口數量到數量、結構與素質兼顧的思路轉變。

思路轉變也體現在新條例的用詞上。舊條例使用的諸如「控制」、「推行」、「禁止」等字眼，強調的是政府在生育問題上的干預權、硬性控制與對違規的懲罰，而新條例中加進了諸如「可持續性發展」、「維護權益」、「社會保障」、「服務」等體現「新思維」的字眼，這表明在一定的程度上，中國的官方話語在逐漸告別泛政治化的「革命語匯」，雖然這一新的條例從整體上看與中國的大部分法律法規條文一樣，在界定法律與行政規範的同時夾雜有大量的政治動員、口號與空洞的意識形態綱領。

在舊條例中，還有「鄉村企業招工時，在同等條件下，應當優先從獨生子女戶中招收；獨生子女戶中應當優先從純農戶中招收」等歧視性規定，而新條例則取消了這類規定。「超生子女」對自己的出生並不能決定與選擇，就業時卻要為此而受到歧視性待遇，這確實是有違公平原則。在上海乃至全國頗有影響的「外灘畫報」稱這一新條例「更加人性化」。

新條例在生育二胎上進行的重要改變是：取消舊條例中允許生育第二個孩子的夫妻應當有四年的生育間隔的規定，放寬對再婚夫妻的生育限制(雙方婚前各生育過一個子女且雙方均為獨生子女的可以再生一個子女)，增加人口出生預報制度；農村和城鎮在生育政策上的部分並軌。

在獎罰制度上，舊條例獎罰對象直接包括了對「超生子女」本人，而新條例則將獎罰侷限於對生育者本人。

為什麼上海成為「生育特區」？

新條例的出台有著人口數量與人口結構兩個方面的原因。新條例出台前，上海人口已經連續10年呈負增長，這在中國大城市中是獨一無二的現象。上海社會科學研究院人口所副研究員張鶴年認為，這首先是上海市民的經濟水準、受教育程度較高，容易接受只生一個甚至不生育的觀念；此外，年輕人就業、生活、工作等壓力較大，造成他們不願生育。

不過值得一提的是，雖然上海人口連續10年為負增長，但上海同中國其它城市一樣，實際上已經是不堪人口的重負。2003年12月，上海市市長韓正在美國《商業周刊》第十二屆亞洲領導人年會上說，上海面臨巨大失業壓力，據抽樣調查，上海實際人口總量已超過2000萬，其中常住人口已達1700萬，流動人口超過300萬，「人口問題是非常傷腦筋的事」。上海市人口和計劃生育委員會副主任夏毅認為，這主要是因為上海外來的常住與流動人口數量大量增加。

從人口結構上看，上海市民政局副局長沈振新說，「上海在1979年進入人口老齡化城市行列，比全國早了21年。在這21年裡，上海一直是全國老齡化程度最高的地區。」上海市統計局的材料顯示，上海正面臨人口老齡化的雙重壓力：一方面是65歲及以上老年人口逐年增長，佔上海全市總人口的比重繼續上升；另一方面是隨著生活水準和醫療保健水準的提高，上海全市80歲及80歲以上高齡老人越來越多，佔老年人口的比重不斷上升。2000年上海市60歲及60歲以上老人已佔上海總人口的18.4%，到2010年，這一比例可能達到23.94%，到2030年，則將達到38.54%，那時，上海的居民中平均不到3人就有一個是老年人。

上海的人口總量與人口結構問題本來應該為人口政策帶來的是目標上的衝突：為了使人口結構年輕化而放寬生育政策的結果是帶來人口總量的增長。但是在中國的戶籍制度背景下，新條例制定者顯然將具有上海戶籍的人口與外來的非上海戶籍人口區別看待的傾向。本來，上海(戶籍)人口的負增長趨勢正好為通過放寬生育政策以調整人口結構帶來了總量上的緩沖空間，但是實際上這種負增長形成的緩沖空間已經被外來人口所佔用，這意味著新條例是用上海人口總量增長的代價換取上海(戶籍)人口結構的年輕化。

中國逐步告別獨生子女政策？

新條例是否像美聯社報導所說的那樣，是中國開始逐步突破計劃生育的底線？

上海市人口和計劃生育委員會主任謝玲麗在評價新條例時，只承認這是對迄今的計生政策的「微調」，從而間接否定了中國可能會逐步放棄獨生子女政策的推斷。其實，上海早在10幾年前就放寬了獨生子女政策：上述美聯社報導的作者顯然不知道，隨著新條例生效而廢止的舊條例－《上海市計劃生育條例》(1990年8月起實施)實際上已經將上海在獨生子女政策上「計劃單列」，允許雙方均為獨生子女的夫妻生育第二個孩子(第20條第2款)。

上海社科院人口所副研究員張鶴年也認為，這是對原有政策的微調，並不是完全放開，「突破了計劃生育底線」的說法不確切。他一再強調，此次調整隻是「微調」，對像是上海市戶籍人口，這個調整並不會帶來上海人口總量的明顯增加，也不會改變現行計生政策的穩定性和連續性。

上海市民政局副局長沈振新說：「基於中國人口總量不斷的增長趨勢，國家的計生政策尚未達到可以完全放開『二胎』的程度。上海仍然為了2004年的人口數量控制目標是1750萬而努力。」

(瀟陽)