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橡皮圖章還有多少決策空間?

崔牧2015年3月4日

本周四,十二屆全國人大第三次會議就要在北京開幕。擁有近3000名代表的全國人大,時常被認為是橡皮圖章。人大究竟還有多少實權?還有多少決策空間?

China Nationaler Volkskongress in Peking Halle außen
圖片來源: Reuters

(德國之聲中文網)"全國人大開會?這有什麼可說的!不會有什麼新意的,黨的大小會議老早就把內容都定好了。""人大?這個話題我根本不想關注,對於那裡面所謂的政治決策,我根本就沒有點評的願望。"

德國之聲聯繫了多位中國的政治學者、法律界人士,卻連吃了幾次閉門羹。北京大學法學教授賀衛方,也對人大持類似看法:"只要是重要議題,其實都是由黨來主導的,他們自己也不隱瞞這一點。"

按照中國憲法,全國人大是國家最高權力機關,掌握立法權、人事任免權、監督權等重要權力。全國人大的代表人數接近3000名,是全球最大規模的議會機構;然而,它卻時常被中國境外的媒體稱為橡皮圖章、紙老虎。賀衛方解釋說:"這是因為,共產黨也不希望人大代表就反腐等重要的政治話題展開討論。"他認為,現在全國人大的活動空間,也就僅限於部分有個性的代表就民生、計劃生育、戶籍制度等話題發表特立獨行的見解,"人大到底能有多大的空間,還是要由黨來決定。"

1992年,全國人大就三峽工程進行投票,支持率僅67%圖片來源: AP

"人大的空間變小了"

即便在有些議題上人大代表有一定的決策空間,但全國人大在其61年歷史上,還從來沒有在一年一度的全會上否決過任何決議。除了三峽工程等極富爭議的議題外,絕大多數的決議都是以90%以上的高票通過。即便是相對更有實權的人大常委會,也僅僅有過一次否決提案的經歷:1989年10月,七屆全國人大常委會第十次會議在表決《城市居民委員會組織法(草案)》時,由於委員們對草案中的一個條款的個別措辭有不同意見,因而未獲通過。

在賀衛方看來,與二三十年前相比,如今全國人大的活動空間進一步縮小,代表們的爭論越發少見。德國墨卡托中國研究中心的政治研究部主任潘宇舟(Matthias Stepan)也指出,八十、九十年代間,三峽工程以及一些人事任命提案在人大全會上收到了許多反對票,"而今天在人大上討論的內容,相對都是沒有什麼爭議的。所以,時常就高票通過。"

"橡皮圖章也能有意義"

不過,潘宇舟也強調,在談到人大時,必須要區分人大全會和人大常委會。後者僅有175人,更有實權,其開會議政的次數也頻繁得多。"和二三十年前相比,大部分重要決定都不在人大全會上作出,如今每年的全會也幾乎不再通過法律修訂案。相應地,這些工作都轉移到了人大常委會進行,那裡才是主要的工作場合。"

至於人大常委會能有多大的決策空間,潘宇舟認為,外人很難知曉,人大常委會也不會公佈其投票數據。不過,潘宇舟同時也以今年初生效的新《環境保護法》為例,指出該法草案去年在送交人大常委會後,在多處進行了大幅度修改,最終方才得以批准頒布。

而在今年的人大全會上,潘宇舟猜測將著重討論《立法法》以及《反恐法》;至於大家都關心的反腐,則依然是由黨的機關--中紀委主導的政治運動,並非人大的工作範圍。

換言之,人大全會依然是橡皮圖章。但是,北大法學教授賀衛方卻認為,人大全會的存在依然有其意義:"也許有一天,它還真能發展成真正的民意代表機關;而這取決於官方的政治體制改革進展,也有賴於公民社會的成長。"

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