中共十八届二中全会有两项议题，一是讨论新的国务院机构改革方案，一是确定新一届国务院、全国人大、全国政协的领导人选。

“大部制”大动筋骨，步履维艰

关于国务院机构改革，在2012年初就传出了一个“大部制”的方案，在十八大前后传得更加厉害。根据这个方案，国务院现有的1厅（办公厅）、28组成部门（部、委、行、署）、1直属特设机构（国资委）、16直属机构(总署、总局、国家局、参事室）、4办事机构（办公室、研究室）、17直属事业单位（社、院、中心、学院、局、委员会、理事会、办公室），共67个单位；将合并压缩为1厅、18组成部门、1直属特设机构、5直属机构，共25个单位。办事机构全部撤销；直属事业单位或者合并到组成部门和直属机构，或者进行企业化转制，或者定义为官办科研机构；中国人民银行不再属于国务院组成部门，而是独立的国家机构，与最高法、最高检平级。这个方案是一个大动筋骨的方案。

到2013年1月初，路透社根据官方人士透露的消息报道，今年“两会”不会马上全面实施“大部制”方案，而是率先建立“大文化部”和“大交通运输部”。大文化部的改革方案是将新闻出版总署和国家广电总局并入到文化部,大交通运输部是将铁道部并入到交通运输部。

几天前《财经》记者透露的消息则说，成立大文化部的计划泡汤了，至少是推迟了。大交通运输部的计划则有望实现。此外的改革方案包括：民政部扩大社会管理等方面的权责；食品安全监管部门整合，成立专门的市场秩序监管部门；国家海洋局扩权，强化海洋综合管理权限。

现行《社会团体登记管理条例》不符合十八大精神

在上述机构改革中，笔者最关心的是民政部在社会管理权责方面的改革，因为这是重建国家与社会关系，发展公民社会的一个重要举措。

2006年10月召开的中共十六届六中全会，将“民间组织”的表述变更为“社会组织”，具体包括社会团体、基金会、民办非企业单位三类，其登记管理职能归属民政部门。中共十八大报告指出，要“加强社会建设”，“加快推进社会体制改革”，“创新社会管理”。而在社会管理创新中，对社会组织登记管理的改革具有头等重要意义。

根据现行《社会团体登记管理条例》，成立社会团体，需要双重主管部门批准。“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”；“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。申请成立社会团体，首先“应当经其业务主管单位审查同意”，并“向登记管理机关提交”“业务主管单位的批准文件”，然后再由“登记管理机关”“作出批准或者不批准筹备的决定”。按照该条例，业务主管单位“负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查”；“会同有关机关指导社会团体的清算事宜”；“监督、指导社会团体……开展活动”。“社会团体成立后拟设立”和“撤销分支机构、代表机构的”，“应当经业务主管单位审查同意”。“社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况”。“社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。工作报告的内容包括：本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。”根据这一套办法，我们看不出社会团体与业务主管单位的直接下属机构有什么区别，完全抹杀了社会团体的自治性质。

民政部改革最受社会关注

由于有这套“双重批准”、“双重管理”的制度，有大批潜在的社会团体无法成立，有大批草根组织游离于社会管理体系之外，而登记在册的社会组织，有许多是“二政府”、“准官办”，甚至沦为政府部门的“小金库”，成为腐败重灾区。

如果“两会”后废止现行《社会团体登记管理条例》，将社会团体的登记和管理归口到民政部门一家，剥离“业务主管部门”（诸如中宣部、文化部、教育部）对各类社会组织的控制，中国的“社会建设”将会向前迈进一大步。

作者: 陈子明

责编: 达扬

作者简介：陈子明，1952年生人，毕业于北京化工学院和中国科技大学研究生院，中国上世纪七八十年代民主运动的积极参与者。曾任中国社科院哲学研究所助理研究员，民办北京社会经济科学研究所所长，《经济学周报》总经理。多次因参与民主运动系狱。