巴尔干国家公民到欧盟国家旅行不需要签证，不久前，这还是可行的做法。但这一自由很可能又将被收回，因为有人担心，会有人借旅游名义，留下不走。

德国联邦内政部长弗里德里希（Hans-Peter Friedrich）最近一再表示，"免签自由不能成为滥用避难的借口"。他主张重新恢复签证制度以及加快难民审批程序。不仅德国，法国、卢比荷三国以及奥地利均表达了以上要求。英国正在考虑加强签证管理。英国不属于申根国家，改变该领域的制度，难度相对较低。

但大多数欧盟国家都加入了申根区，没有加入的只有英国、爱尔兰、塞浦路斯、罗马尼亚和保加利亚。不过，申根区还包括一些非欧盟成员国如冰岛、瑞士、列支敦士登以及挪威。在申根区内，旅行无需签证，过境时没有护照检查。外人到申根区旅行，原则上需要办理签证，但欧盟对许多国家发放签证的手续相当宽松。

安全问题与滥用避难权利

2009年12月，塞尔维亚以及马其顿的公民也被免签。但2012年以来，仅德国境内已有至少7000名塞尔维亚和马其顿公民申请政治避难。人们开始对免签政策产生疑问。帕苏奥（Yves Pascouau）就职于欧洲政策中心（European Policy Centre）并担任"移民部"主任。他说，欧盟面向巴尔干国家的签证政策是一种放宽的手段，现在双方正在就缩小这一自由的限度展开谈判。他说，如果可以观察到申请避难的人数在上升，而他们本来并不具备避难的资格，那么，"重新引入签证制度便成为必要。"

2011年，欧盟委员会建议实施"安全法则"。本周在卢森堡举行的各国内政部长联席会议将讨论这一议题，之后各方希望尽早启动新的制度。大赦国际组织的巴尔达奇尼（Anneliese Baldaccini）说，当2011年突尼斯难民涌入意大利时，人们便开始讨论安全法则。"那时，人们已开始留神巴尔干的避难申请者。"

以移民作为制衡手段

重新引入签证政策的条例早已制定出来，帕苏奥说，比如到一个或几个欧盟国家旅行的人数。人们正在就入境人数同申请避难人数以及获得避难身份的人数进行对比。"假如入境人数同难民批准人数之间产生不平衡，有关国家将首先展开对话，必要情况下，重新引入签证制度。"

今年年底前，欧盟将推出共同的难民制度。目前内政部长的做法是否同新的难民法保持同步？帕苏奥说，要明确区分难民法同旅行自由还有移民之间的区别。免签制度虽然暂时被签证手续替代，但欧盟每个成员国都必须保证难民的权利，"如果一个巴尔干公民提出避难申请，比如他说在自己的国家生命受到威胁，那么，欧盟国家必须在审批难民申请时，特别就这一点进行评估。"

架空难民法？

不过，限制旅行自由也可能架空难民法。一些观察家认为，尤其是塞尔维亚和马其顿的吉普赛人可能成为牺牲品。他们担心，巴尔干的少数民族会在行动上受到阻碍，而这些人也许真的具备避难的权利。

作者：Daphne Grathwohl 编译：李鱼

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