应当说，这份白皮书并不是中国政府发布的第一本关于社会保障的白皮书。早在1992年和2002年，中国政府就先后发表了‘中国社会福利事业发展报告’白皮书和‘中国劳动和社会保障状况’白皮书。但以社会保障为专题确是首次，显示中国政府在胡温“新三民主义”路线下终于意识到社会保障的重要性了。

一万两千余字的白皮书，涵盖了社保核心――社会保险的养老、失业、医疗、工伤和生育等方面，和社会福利、优抚、社会救助、住房及农村社保等十大领域。就成就而论，比较突出的是过去几年间，中国城市的失业保险、医疗保险和社会救助制度开始建立或改造，但缺陷也是显而易见的。

不平等是中国现行社保体制的首要问题。现行社保重心在城市而非农村，除了互助医疗在过去几年间有所进展，农村的养老保险、失业保险、儿童福利等几乎处于空白。地区间的不平等是另一个问题，已经严重妨碍社保体制在中国许多地区的实际运行。特别是养老金的统筹帐户，在许多老工业城市和省区已经严重超支，但得不到中央政府的转移支付补贴。

德国作为世界上第一个建立社会保险制度的国家，其俾斯麦模式历时已愈百年，尽管今天也面临寅吃卯粮、财政负担过重的危机，但实现社会公平却是从一开始就确定的目标。反观中国，中国人民大学社会保障专家郑功成教授说，“价值取向模糊”是过去25年里最大的问题，社保政策和实施基本上远离西方福利国家制度的焦点议题：实现代际公平和分配正义。

结果，中国的社会保障不仅在如何充实社保基金、扩大社会救助面、扩大人民医疗福利、保障残疾人权益等多方面都缺乏清晰思路；而且，针对原有“单位制”遗留下的不公平，社保建设和社保机构改革在促进社会保障社会化和国家化这一关键问题上进展缓慢。

当然，中国政府白皮书说，中国的目标是建立与其经济发展水平相适应的社保体制。上世纪90年代初的世界各国社会保障支出占GDP的平均比例是14％，俾斯麦模式的德国约25％，但中国目前的水平只有5％左右，远远落在经济发展后面，而且与中国目前的老龄化、城市贫困、失业、残疾人口上升而产生的高度社会保障需求很不适应。

这些在这份白皮书中并没有揭露的中国社会保障建设的落后，不仅是因为观念的陈旧――在白皮书中找不到社会安全、社会公平和社会政策这些早已为包括中国学者在内世界各国都已经探讨多年的概念，其根源，大概是中国现行政治制度的效率太低。

一方面，以经济建设为中心的高层政治每天已经穷于应付经济过热、灾害事故、和外交斗争等等，包括社会保障和社会福利的社会国家建设却要求政治中心转向社会政策，这是仅仅“以人为本”的调整也无法达到的；另一方面，各地方政府固然有发展经济的激励，却没有建立社会保障为中心的公共财政的激励，更缺乏为社会服务而不仅仅为“资本家”服务所要求的行政管理能力和制度。

所以，深入考察中国政府公布的这份社会保障白皮书，再对照德国俾斯麦模式和欧洲福利国家体制的经验，中国的社会保障制度既缺乏明确目标、又缺乏具体计划、更缺乏政府改革的配套。

尽管如此，中国劳动和社会保障部今年稍早已经透露，一部统一‘社会保险法’正在酝酿中。而且，时值以“提高执政能力”为议程中心的中共16届4中全会召开前夕，中国政府公布白皮书，对于未来建立社会保障制度、对于争取更多中国人的政治支持和保持社会稳定、对于扩展胡温政权的政治空间，确实是个很好的起点。

吴强