分析:著眼印太危机热点 美日菲串联应变计划
2024年4月13日(德国之声中文网)美国、日本和菲律宾週四(4月11日)举办史上第一次的三方领袖峰会,许多专家认为它具有重要历史意义。中国对印太区域的影响力让美日菲忧虑,而这凝聚了美日、美菲与日菲之间个别的战略关系,促使三国进一步结盟。
“中国的强势,正在催化新的集团形成。”美国智库威尔逊中心(Wilson Center)研究员、《东盟学究》电子报(ASEAN Wonk)创办人帕伦斯沃伦(Prashanth Parameswaran)向DW指出,类似美日菲三方结盟这样的“小多边”(minilateral)机制,逐渐成为美中竞争的主要阵地。
新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所(ISEAS-Yusof Ishak Institute)资深访问学者亚卢盖(Aries Arugay)则告诉DW,中国“咄咄逼人与强势的举动”让美日菲相当忧虑,这场峰会则是三国共同价值以及“利益的合流”;一方面,三国领袖重新强调“自由开放印太区域”的共同信念,一方面也透过各项倡议措施,盼保障各国重视的国安利益。
根据白宫发布的三方峰会声明,美国总统拜登说日本和菲律宾“数十年来协助维持印太区域的和平稳定”,并重申美国对日菲的防卫承诺“如钢铁般坚定”。
事实上,这两国跟美国各自都有重要的共同防御条约。三方峰会前,拜登首先会晤了日相岸田文雄。他表示《美日安保条约》“前所未有的强大”,并重申该条约第五条,也就是会使用包含核武在内的各种能力来保卫日本,且该条适用于位于东海的尖阁诸岛(中国称钓鱼岛)。在美国跟菲律宾的双边峰会上,拜登亦没忘提及《美菲联防条约》,强调任何在南海对菲律宾部队、海警船和飞机的武装袭击,都会触发该条约。
若从各自的利益出发,菲律宾无法轻易让步的是南海岛屿的主权,日本的首要之务则是加强国防、提升区域危机的应变能力。
对美国而言,眼看俄乌战争、以巴冲突延烧,有必要确保印太地区不会爆发另一场大型危机。华府智库史汀生中心(Stimson Center)日本项目主任辰巳由纪向DW表示:“避免这件事最好的办法,在美国看来就是连结它拥有的双边关系,以三边或四边的形式连结这些盟友。”
关注印太危机热点
三方峰会的会后声明内,关注了印太区域所有的重大冲突热点,其中南海与朝鲜半岛的篇幅较大,其次是台湾海峡和东海。一般认为,这场峰会的安全议题焦点是南海,而美国和日本要表明与菲律宾站在一起。
近期中菲频频在第二托马斯礁(中国称仁爱礁)和斯卡伯勒礁(中国称黄岩岛)附近发生冲突。菲方指控中国撞船、发射水炮、对船员照射军用激光、又阻挠或骚扰渔民;中国则一贯主张菲律宾在南海的行为是“侵权活动”,而中方做法是维护主权的“必要措施”。盡管2016年海牙仲裁法院否定了中国在南海的“九段线”主张,但中国不承认该裁决。
关于台湾海峡,联合声明则以一个段落提及,内容不脱过往国际上的主流说法:“我们申明台海两岸和平稳定的重要性,视其为全球安全与繁荣不可或缺的一部分,并肯认我们对台湾的基本立场没有改变,呼吁以和平方式解决两岸问题。”
日美外交政策学者辰巳由纪说:“台湾肯定是(三方峰会)讨论的一部分,但不会是公开对话的内容。公开声明内,你总是会看到美国和日本都关注台海和平稳定,公开声明最多就到这样而已。”东南亚专家帕伦斯沃伦也指出,台湾身为“自由开放印太区域”共同愿景的基础,是美日菲都会考虑的议题,但三国对此各有各的立场,“公开场合大概不会多谈”。
菲律宾学者亚卢盖分析道,美国依据《台湾关系法》,必须思考如何在台海爆发危机时快速有效采取行动;地理位置上,台湾就夹在日本和菲律宾之间,因此美国可以“把这两个不见得会立即反应、帮助台湾的国家拉在一起”。
亚卢盖认为:“这场三方峰会可能会以某种方式助推、或至少重新定位菲律宾和日本,促使他们对(台海)意外事件或类似情况做好准备。当然,这是在借助美国的力量之下。”
思考危机应变计划
观察本週几场峰会的声明,有两项新的合作项目值得注意。首先,美国和日本这週证实将调整双方的军事指挥体系,要确保“无缝整合”,“使美国和日本的部队在和平时期和突发事件之下,协同工作和规划能够更好”,并且加强吓阻力。
盡管具体做法仍未底定,但双方决定重组指挥与协调体系,被形容为1960年签订《美日安保条约》以来,美日安全同盟最大规模的一次升级。
日美安保专家辰巳由纪认为,此举显然是为确保两国面对广泛的区域紧急状况时,能够更顺畅沟通与因应;这些“紧急状况”可能包含日本遭受重大灾害事件,或者朝鲜半岛或台海爆发危机。
美国智库国际战略研究中心(CSIS)亚洲海事透明倡议主任波林(Greg Poling)在峰会前告诉DW,现在许多人认识到,无论是台海或东海爆发危机,都很可能把日本的部队卷入战事;过去数十年来,美日同盟主要是为了容许美军能够“在日本行动”,如今逐渐转为要能“与日本一起行动”,而这种转变也跟台湾有关。
此次三方峰会另一项受到关注的项目,则是美菲之间2014年签署的《强化防务合作协议》(EDCA)的新合作计划。
在EDCA协议下,菲律宾共开放9个军事基地供美军使用;未来一年,美国国际开发署(USAID)会选定其中一个基地,预先放置人道救援物资,以便能“在危机发生的时候,协助菲律宾灾害应变单位,提供紧急救援给菲律宾人民”。USAID还将携手美国国防部,加强美菲军民救灾机构和国际人道组织之间的运作流畅。
EDCA构想之初是为了增进灾害应变,但近年延伸出其它的面向。去年5月菲律宾总统小马科斯(Ferdinand Marcos Jr.)访美时便表示,随著台海紧张升级,“在台湾的菲律宾国民安全将变得至关重要”;若台湾遭到侵略,EDCA协议下的军事基地对菲律宾会是“有用”的。他主要谈的是灾难与撤侨问题,强调此协议属于“防御或民防性质”。
对于两岸关系,菲律宾的立场是“一个中国”政策,并未明确表态会在台海若开战时协助防卫台湾。新加坡南洋理工大学的印太与东盟专家古贺庆向DW指出,菲方会考虑到台海危机的可能性,但其重点仍在于南海问题;盡管如此,透过与美国和日本合作,可以协助菲律宾建立因应危机的能力,并在未来太平洋地区发生紧急状况时,共享相关设备资源和知识。
华府智库专家帕伦斯沃伦表示:“在中国的强硬举动影响到东海、南海、台海等好几个热点地区之际,更多像美日菲峰会这样的小多边机制,可以帮助各国思考如何因应各区的突发事件。”
小国的力量
“就这次三方峰会而言,就连(像菲律宾这样的)小国也加入,至少肯定了小国也能对促进区域和平稳定发挥作用。”菲律宾学者亚卢盖认为,这显示即使是小国,在超级强权的角力之间,也具有主动性,且能够在战略上获得好处,而非天真地任由自身“被利用”。
在小马科斯执政下,菲律宾为捍卫自身主权利益,而对中国采取更强硬的态度。亚卢盖认为,如今菲律宾与美日展开三方合作,可能进一步影响其他东南亚国家,促使其他小国也往类似方向发展。
美日菲峰会落幕之后,中国外交部发言人毛宁批评这是针对中国的“封闭排他小圈子”。毛宁说:“日本、菲律宾当然可以同其他国家发展正常关系,但不要把阵营对抗引进本地区,更不得以损害他国利益为代价搞三边合作。”她也重申中国一贯的立场,主张“台湾问题纯属中国内政”、“中方在东海、南海的活动正当合法、无可非议”。
台湾政治大学东南亚研究中心执行长杨昊向DW表示,面对美日菲结盟,中国接下来的反应可能包含“对美国和日本画下一些红线”,要求其不要再继续做类似串联;另一方面,也会继续提供东盟(ASEAN)国家更多诱因,“分裂他们在南海的团结立场”。除此之外,也利用台湾来操作国际舆论形象。
在岸田文雄、小马科斯访美的同一週,台湾前总统马英九再度造访中国,而且这次首度踏足北京,并且时隔9年与中国国家主席习近平举办“马习会”。杨昊认为,在各国串联的同时,习近平希望透过会晤马英九,把台湾这个曾被形容为“世界上最危险的地方”形塑成“最和平的地方”。
不过,美日菲峰会的三方合作,能够走到多远,仍需长期观察。学者古贺庆形容这像是“试水温”;东南亚专家亚卢盖则指出,“强大的联盟与战略伙伴关系也需要非军事的部分”。
事实上,这次峰会推出了“吕宋经济走廊”的新项目,美日将投资菲律宾的基础建设,范圍包含铁路、港口现代化、干净能源、半导体供应链、农业经济等。这是七国集团(G7)2022年提出的“全球基建和投资伙伴关系”第一个在印太地区的项目。
对此,亚卢盖认为美国藉此展现出其不只提供军事设备,也有“听到小国的意见”,在经济方面深耕;此外,关注经济面向,也有助于小国更能抵抗中国的“经济胁迫”。
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